Veille juridique du CDG13

Dès lors qu'aucun texte ni aucun principe n'imposent à un conseiller municipal de faire acte de candidature pour être élu maire, il appartient seulement au juge de l'élection de s'assurer que l'élection s'est déroulée sans manœuvre de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin, dans des conditions permettant la libre expression des votes.

La loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et les textes d’application qui ont suivi prévoient un système de passe sanitaire requis dans le cadre de certaines activités. Les intercommunalités sont, au même titre que les autres niveaux de collectivités, concernées par ces nouvelles règles pour l’organisation de certains de leurs services ou activités. En revanche, la réunion de leurs instances politiques n’y est pas soumise.

Le maire de Troyes ne se représentera pas à la présidence de l'AMF. Les maires de Cannes, David Lisnard (LR), et de Sceaux, Philippe Laurent (UDI), ont annoncé leur intention de se porter candidats.

Dans « Maires de toutes les batailles », le candidat à la tête de l’AMF vante les vertus de la commune, petite patrie dans la grande. Une manière d’instruire le procès de l'Etat macronien.

François Baroin renonce finalement à briguer un nouveau mandat à la tête de l’Association des maires de France lors du Congrès des maires 2021, au mois de novembre. David Lisnard, le maire de Cannes devrait lui succéder, en formant un ticket avec le socialiste André Laignel.

L'ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux et l'ordonnance n° 2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus des communes de la Nouvelle-Calédonie, ratifiées par la loi n° 2021-771 du 17 juin 2021, adoptée à l'unanimité par le Sénat et l'Assemblée nationale, ont apporté de très nombreuses améliorations au fonctionnement de la formation des élus locaux.

Celle-ci reste structurée autour de deux sources de financement :
 - les crédits des collectivités locales pour former leurs propres élus à l'exercice de leur mandat, d'une part,
 - et le droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE) d'autre part, financé par une cotisation des élus sur leur indemnité de fonction et dont l'utilisation relève de l'initiative personnelle de chaque élu.

Cette réforme conforte le financement de la formation des élus. Elle renforce son financement par les collectivités, en permettant aux établissements intercommunaux à fiscalité propre de soutenir leurs communes membres en prenant la responsabilité, en tout ou partie, de la formation de leurs élus, dans le cadre d'un dispositif souple et basé sur le volontariat. Elle permettra en outre, de mieux combiner les différentes sources de financement.

Lors de leur inscription à une formation, les élus pourront ainsi très facilement, dans le cadre du DIFE, solliciter un complément de financement auprès de leur collectivité territoriale. Pour financer une formation de réinsertion professionnelle, ils pourront également mobiliser les droits acquis au titre de leur activité professionnelle au sein du compte personnel de formation (CPF), en plus de leur DIFE.

Plus généralement, les ordonnances prévoient la rénovation complète du dispositif du DIFE, avec la création d'une plateforme numérique similaire à moncompteformation.fr développée pour les salariés, qui permettra aux élus locaux de comparer facilement les offres de formation et de s'y inscrire directement. Cette plateforme permettra d'accélérer l'entrée en formation des élus et facilitera leurs démarches comme celle des organismes de formation.

Les élus bénéficieront également de droits libellés en euros et non plus en heures, ce qui leur permettra de bénéficier d'une plus grande souplesse dans le choix de leurs formations. Elles renforcent également la gouvernance de la formation des élus locaux, en confiant au Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) le soin de veiller à son équilibre financier.

Présidé par un élu local, composé d'élus locaux et de personnalités qualifiées, le CNFEL sera consulté sur l'ensemble des questions tenant à la formation des élus locaux, en particulier à la gestion du DIFE (notamment sur le niveau des droits acquis par les élus). Le CNFEL sera en outre chargé d'établir un référentiel dont l'objectif sera de circonscrire le périmètre des formations liées à l'exercice du mandat et éligible, à ce titre, aux fonds publics. Il s'appuiera, pour ce faire, sur un conseil d'orientation, placé auprès de lui, qui sera notamment composé de professionnels du secteur de la formation aux élus.

Enfin, les organismes de formation des élus locaux feront l'objet d'un contrôle sensiblement renforcé. L'agrément qu'ils doivent détenir pour former des élus sur les thématiques liées à l'exercice de leur mandat pourra dorénavant être suspendu, voire leur être retiré en cas de manquements graves, par décision du ministre chargé des collectivités territoriales, après consultation du CNFEL.

Ces organismes seront dorénavant soumis aux mêmes règles de fonctionnement et de contrôle que les organismes de formation professionnelle de droit commun, lorsque leur activité de formation des élus locaux à leur mandat dépassera un certain seuil. Ils devront en outre rendre compte chaque année de leur activité et de leurs résultats.

Cette réforme d'ensemble apporte donc toutes les garanties nouvelles qui permettront aux élus locaux de se former en plus grand nombre, dans le cadre de formations de qualité et adaptées à leurs besoins, et dans des conditions permettant la transparence de l'activité des organismes de formation.

L'article 107 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de l'État a complété les règles relatives au débat d'orientation budgétaire (DOB).

Sur le fondement notamment des articles L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette, présenté dans les deux mois avant l'adoption du budget à l'assemblée délibérante, donne lieu à un débat.

Le DOB vise à éclairer le vote des élus et à permettre à l'exécutif de tenir compte des discussions afin d'élaborer des propositions qui figureront dans le budget primitif. Les articles précités disposent «qu'il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique». Cette délibération, bien qu'elle se limite à prendre acte de la tenue du DOB, doit faire l'objet d'un vote de l'assemblée délibérante.

En effet, en l'absence de précision législative, le régime juridique de la délibération relève du droit commun ; or, une délibération est nécessairement soumise au vote de l'assemblée délibérante sous peine de nullité (CE, 9 mai 1990, commune de Lavaur et Lozar, n° 72384). La délibération précise que son objet est de prendre acte de la tenue du DOB, sur la base du rapport dont le contenu est précisé par les articles précités et fait apparaître la répartition des voix sur le vote. L'adoption de cette délibération est sans conséquence juridique sur celle relative au budget primitif.

S'agissant du rapport du concessionnaire prévu à article L. 1411-3 du CGCT, «son examen est mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte».
Quant au rapport de la chambre régionale des comptes prévus à l'article L. 243-6 du code des juridictions financières, «il fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante ; il est joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donne lieu à un débat». Une délibération permet d'attester de l'examen de ces rapports par l'assemblée délibérante.

L'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) fixe les règles relatives au nombre et à la répartition des sièges entre les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Les sièges sont répartis en application du droit commun, conformément aux II à VI de cet article, ou, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, si elles le décident, par un accord local.

Que ce soit par application du droit commun ou d'un accord local, plusieurs principes président à la répartition des sièges entre communes membres d'un EPCI à fiscalité propre :
 - la répartition des sièges doit s'opérer sur des bases essentiellement démographiques et chacune des communes doit être représentée.
 - Le nombre et la répartition des sièges des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre sont fixés par arrêté préfectoral au plus tard le 31 août de l'année précédant celle du renouvellement général des conseils municipaux.
 - Entre deux renouvellements généraux, dans des situations particulières énoncées par l'article L. 5211-6-2 du CGCT telles que la création d'un EPCI à fiscalité propre, la fusion entre plusieurs EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre, l'extension du périmètre d'un EPCI ou l'annulation par la juridiction administrative de la répartition des sièges au conseil communautaire, le nombre et la répartition des sièges sont modifiés.

L'article L. 5211-6-2 du CGCT précise notamment qu'à la suite de cette nouvelle répartition, le nombre de sièges attribués à la commune peut être inférieur mais également supérieur au nombre de conseillers communautaire élus à l'occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal.

En effet, en application des principes précités, la répartition des sièges au sein de l'EPCI à fiscalité propre répond à des critères essentiellement démographiques que la transformation du périmètre d'un EPCI est susceptible de modifier. Ce texte précise que dans l'hypothèse où le nombre de sièges d'une commune diminue, les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour.

Par conséquent, ce sont bien les conseillers communautaires élus au suffrage universel direct par fléchage dans les communes de 1 000 habitants ou plus ou désignés dans l'ordre du tableau dans les communes de moins de 1 000 habitants qui continuent d'exercer les fonctions de conseiller communautaire.

Les articles L. 273-3 et L. 273-5 du code électoral lient les mandats des conseillers communautaires à ceux des conseillers municipaux : «Les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu'ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci (…)», et «Nul ne peut être conseiller communautaire s'il n'est conseiller municipal ou conseiller d'arrondissement». Réélire les conseillers communautaires à chaque modification de la répartition des sièges reviendrait à organiser des élections municipales dans les communes concernées. Compte tenu de la complexité d'une telle procédure, la désignation des conseillers communautaires a lieu au sein du conseil municipal, lui-même élu du suffrage universel direct.

Enfin, la possibilité que certains élus puissent perdre leur mandat de conseiller communautaire entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux a été validée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015, le Conseil constitutionnel a reconnu la validité de l'article 4 de la loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire qui prévoyait expressément de recourir à l'article L. 5211-6-2 du CGCT pour la désignation des nouveaux conseillers communautaires en cas de recomposition du conseil, pour tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014 (Salbris), ce qui implique, dans certains cas, que des mandats soient interrompus avant leur terme normal.

Par ailleurs, dans sa décision du 19 juillet 2016, communauté de communes du Pays d'Evian, n° 400403, le Conseil d'État a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la désignation des conseillers communautaires dans une commune de 1 000 habitants et plus bénéficiant de sièges supplémentaires, en estimant que :
- ni le principe selon lequel la répartition des conseillers communautaires doit s'effectuer sur des bases essentiellement démographiques,
- ni aucun autre principe constitutionnel n'impliquent que les conseillers communautaires ne puissent être désignés par le conseil municipal entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux.

L'infraction de «violation d'une interdiction ou manquement à une obligation édictée par décret ou arrêté de police pour assurer la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publique», réprimée d'une contravention de la première classe au sens de l'article R. 610-5 du code pénal, ne figure pas dans la liste des infractions forfaitisables prévue par l'article R. 48-1 du code de procédure pénale.

Pour les élus locaux retraités, les dispositions de droit commun de cumul emploi retraite permettent de cumuler l'exercice d'un mandat local et une pension de retraite.
L'article L. 161-22-1A du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 20 janvier 2014, a clarifié et harmonisé les règles applicables entre les différents régimes de retraite. Cet article précise que la reprise d'activité par le bénéficiaire d'une pension de vieillesse personnelle servie par un régime de retraite de base légalement obligatoire ne génère pas l'acquisition de nouveaux droits.
Il ne peut être fait exception de cette règle de droit commun pour les seuls élus locaux sans générer une différence de traitement peu équitable à l'égard des autres salariés.
Toutefois, un élu local dont la pension de retraite perçue à la suite d'une activité professionnelle a été liquidée avant le 1er janvier 2015, s'il a été élu avant le 1er janvier 2015 et n'a pas encore liquidé la pension de retraite consécutive à son mandat électif, continue d'accumuler des droits à retraite qui influeront le montant de celle-ci au moment de la liquidation. Cela est valable pour les cotisations vieillesse versées avant et après le 1er janvier 2015, à la fois dans le régime général (circulaire Cnav n° 2015-08 du 6 février 2015) et à l'Ircantec, régime complémentaire des élus locaux.
Par ailleurs, les élus locaux bénéficient de règles plus favorables que les autres retraités en matière de cessation d'activité et de cumul emploi retraite «plafonné» : l'article 19 (5° du I) de la loi du 20 janvier 2014 a complété l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale pour clarifier le statut des mandats électifs. Il précise désormais que les indemnités des élus ne sont pas prises en compte comme des revenus d'activité pour l'appréciation du plafond de ressources retenu dans le cadre du cumul emploi retraite «plafonné».
Le projet de loi instaurant un système universel de retraite, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale en février 2020, devait faire évoluer le droit en vigueur pour prévoir la création de droits à retraite pour toute activité travaillée et cotisée, même en cumul emploi-retraite. Cette disposition s'appliquait à tous, y compris les élus locaux.
Le projet de réforme des retraites reprendra quand les conditions sanitaires seront réunies.

Lorsqu'elles souhaitent aliéner des immeubles de leur domaine privé, les collectivités territoriales de plus de 2 000 habitants doivent consulter le service de la direction de l'immobilier de l'État en application de l'article L.2241-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cette disposition précise que dans tous les cas, la cession doit être autorisée par une délibération motivée du conseil municipal qui portera sur «les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles».

Le Conseil d'État est venu préciser récemment que cette délibération peut même être créatrice de droit lorsque les parties se sont clairement entendues sur l'objet de la vente et le prix de la transaction et qu'elle n'est pas conditionnée (CE, 29 juillet 2020, Syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM) de la région de Chevreuse, rep. N° 427738).

Le conseiller municipal intéressé par l'acquisition du bien immobilier ne doit pas participer à cette délibération, ni en influencer le résultat, sous peine de nullité de la délibération en vertu de l'article L. 2131-11 du CGCT (CE, 12 février 1986, n° 45146).

En outre, la vente devra notamment respecter les conditions posées à l'article 432-12 du code pénal relatif au délit de prise illégale d'intérêts. Aux termes de l'article L.1212-1 du code général de la propriété des personnes publiques, les personnes publiques ont le choix entre deux types d'actes authentiques pour la cession de leurs biens immobiliers : l'acte notarié et l'acte en la forme administrative.

Dans cette dernière hypothèse, les maires, les présidents des conseils généraux et les présidents des conseils régionaux sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au fichier immobilier, ces actes passés en la forme administrative (article L.1311-13 du CGCT).
La qualité de conseiller municipal de l'acheteur n'a pas d'incidence sur la nature de l'acte requis pour entériner la vente. Il appartient au maire d'apprécier s'il convient de procéder à cette cession du bien communal à un élu municipal par le biais d'un acte en la forme administrative ou d'un acte notarié.

Plusieurs dispositions permettent d'affirmer que la mairie est située sur le territoire de la commune.
S'agissant par exemple du lieu de réunion du conseil municipal, l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose en son alinéa 4 que "Le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. Il peut également se réunir et délibérer, à titre définitif, dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune, dès lors que ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité, qu'il offre les conditions d'accessibilité et de sécurité nécessaires et qu'il permet d'assurer la publicité des séances".

Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales, " Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés ".

Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, en principe, se prononcer par un vote formel ou donner son assentiment sur chaque projet de délibération.

En l'espèce, s'il est constant que les cinq délibérations attaquées ont été adoptées au terme d'un vote unique du conseil municipal, elles avaient pour objet commun d'accorder la protection de la commune à la maire en exercice et à quatre anciens maires et il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'un conseiller municipal ait demandé que le conseil municipal se prononce séparément sur chaque projet de délibération.

Dans ces conditions, le président de la 3ème chambre de la cour administrative d'appel a pu, sans erreur de droit, écarter le moyen tiré de ce qu'elles avaient été irrégulièrement adoptées.

Il résulte du premier alinéa de l'article 15 de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 et du XVI de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne.

Toutefois, l'inéligibilité prévue par l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe dès lors au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue.

Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions mentionnées au point précédent, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L 52-12 de ce même code.

Financement et plafonnement des dépenses électorales-
En application de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019, en dehors des cas de fraude, le juge de l'élection ne peut prononcer l'inéligibilité d'un candidat sur le fondement de ces dispositions que s'il constate un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales. Il lui incombe à cet effet de prendre en compte l'ensemble des circonstances de l'espèce et d'apprécier s'il s'agit d'un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales et s'il présente un caractère délibéré.

En l'espèce, une liste a obtenu plus de 1 % des suffrages exprimés, mais le compte de campagne n'a pas été présenté dans les délais légaux par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés, en méconnaissance de l'article L. 52-12 du code électoral, ce qui a conduit au rejet de ce compte par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La Tête de liste a, postérieurement à la décision de la Commission, communiqué au tribunal administratif son compte de campagne présenté par un membre de l'ordre des experts comptables et des comptables agréés, sans que ce compte ne comporte d'irrégularités ni ne présente de différence notable avec celui qui avait été soumis préalablement à la Commission.

Eu égard au faible montant des recettes et dépenses du compte, de l'ordre de 8 000 euros, et, dans les circonstances de l'espèce, au caractère non délibéré du manquement en cause, celui-ci ne justifie pas, dans ces circonstances, que la tête de liste soit déclarée inéligible en application de l'article L. 118-3 du code électoral.

En vertu de l'article L. 231 du code électoral, modifié par l'article 6 de de la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du code électoral, " (...) Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : / (...) 8° Les personnes exerçant, au sein du conseil régional, du conseil départemental, de la collectivité de Corse, de la collectivité de Guyane ou de Martinique, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics, les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l'assemblée ou du président du conseil exécutif ; / (...) Les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie.
Ne sont pas compris dans cette catégorie ceux qui, étant fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de cette profession, ainsi que, dans les communes comptant moins de 1 000 habitants, ceux qui ne sont agents salariés de la commune qu'au titre d'une activité saisonnière ou occasionnelle (...) ".

Il appartient au juge de l'élection, saisi d'un grief relatif à l'inéligibilité d'un candidat à une élection municipale, de rechercher, lorsque le poste que l'intéressé occupe au sein d'une collectivité territoriale n'est pas mentionné en tant que tel au 8° de l'article L. 231 du code électoral, si la réalité des fonctions exercées ne confère pas à leur titulaire des responsabilités équivalentes à celles qui sont exercées par les personnes mentionnées par ces dispositions.

En l'espèce, M. H..., avait cessé, depuis plus de six mois avant le scrutin du 15 mars 2020, d'exercer les fonctions de directeur général des services de la communauté d'agglomération. Il résulte, en outre, de l'instruction que si M. H... a exercé les fonctions de directeur du cabinet du président de la communauté d'agglomération jusqu'au 29 février 2020, il n'était pas titulaire d'une délégation de signature du président, ainsi d'ailleurs que le prévoyait son contrat. Par ailleurs, au jour du scrutin, M. H... n'exerçait plus les fonctions de directeur du cabinet du maire d'Alès, ni celles de directeur général des services de la commune, de telle sorte qu'il ne peut être regardé comme ayant encore été, à cette date, un agent salarié de la commune.

L'exécution du jugement du 5 mars 2021 implique la communication à M. A... et M. D... de documents dont le refus de communication constitue l'objet même du litige. Cette communication, indépendamment du contenu des documents en cause, revêtirait un caractère irréversible. Il s'ensuit que la condition tenant au risque que le jugement entraîne des conséquences difficilement réparables doit être regardée comme remplie.

En second lieu, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif de Grenoble a entaché son jugement d'erreur de droit et d'erreur de qualification juridique des faits en jugeant que les courriels échangés entre le maire et les élus municipaux à propos des délibérations relatives aux microcentrales du Bens et du Jourdron devaient être regardés comme des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation de ce jugement, l'infirmation de la solution retenue par les juges du fond.

Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner qu'il soit sursis à l'exécution du jugement du 5 mars 2021 du tribunal administratif de Grenoble jusqu'à ce qu'il ait été statué sur les conclusions du pourvoi de la commune d'Arvillard. (à suivre)

François Sauvadet a été élu ce 27 juillet à la tête de l'Assemblée des départements de France, où il succède à Dominique Bussereau.

À la suite des multiples dysfonctionnements constatés dans l’acheminement de la propagande électorale à l’occasion des élections départementales et régionales de juin 2021, la commission des lois du Sénat a souhaité faire toute la lumière sur l’ampleur de ces défaillances et leurs causes. Le 23 juin, elle a constitué une mission d’information composée d’un membre de chaque groupe politique du Sénat, dont le rapporteur est François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône) et qui a été dotée des pouvoirs de commission d’enquête le 24 juin.

La commission a voulu conduire ses travaux d’enquête dans les meilleurs délais, en procédant, en quatre semaines, à plusieurs auditions publiques et en exploitant les documents dont elle a obtenu communication de la part de l’administration et des opérateurs privés. Elle en tire la conclusion que les dysfonctionnements ont été majeurs, dus à un enchaînement de défaillances à plusieurs étapes du processus d’acheminement de la propagande électorale imputables à l’administration comme aux opérateurs retenus par celle-ci. Elle formule 12 recommandations pour garantir l’indispensable information des électeurs lors des prochains scrutins.

Un fiasco sans précédent
Au terme de ses travaux d’enquête, la mission d’information constate que les chiffres et la variété des incidents dont il a été fait état, dans les jours qui ont suivi le premier comme le second tour des élections de juin 2021, ont été manifestement sous-estimés tant par le ministre de l’intérieur que par les opérateurs chargés de la logistique électorale.
Au premier tour, les chiffres avancés par la société Adrexo (5,3 % de non-distribution aux élections départementales et 7,2 % aux régionales) doivent être confrontés aux remontées des préfectures qui, toutes sans exception, font état de graves difficultés d’acheminement dans les zones couvertes par cette société. Les statistiques fournies par La Poste semblent plus plausibles (9,5 % de non-distribution aux deux catégories d’élections).
Au second tour, de l’aveu même des opérateurs, 26,6 % des électeurs n’ont reçu aucune propagande pour les élections départementales et 40,3 % pour les élections régionales, cette proportion se montant même à plus de 90 % dans plusieurs départements. Encore ces statistiques sont-elles vraisemblablement sous-évaluées, comme en témoignent les discordances relevées par les élus et les préfectures.

Un enchaînement de dysfonctionnements à plusieurs étapes du processus d’acheminement du matériel électoral
Les dysfonctionnements constatés résultent d’une pluralité de facteurs, qui tiennent à la fois à certains choix discutables de l’administration et à l’impossibilité pour certains opérateurs privés d’offrir le niveau et la qualité de service auxquels ils s’étaient contractuellement engagés. La complexité de l’organisation des opérations de propagande électorale ainsi que la spécificité de la tenue d’une double élection simultanée - élections départementales et élections régionales - pourtant décidée par le législateur dès 2013, n’ont manifestement pas été pris suffisamment en considération. Cette attitude a conduit à une multiplication de difficultés à plusieurs stades du déroulement des opérations préélectorales qui, par agrégation, ont abouti à un véritable fiasco, sans commune mesure avec les quelques difficultés récurrentes qui peuvent se rencontrer dans la plupart des scrutins.
Les dysfonctionnements relevés sont, en premier lieu, largement imputables à l’attribution par le ministère de l’intérieur - au niveau central comme au niveau des préfectures - de l’organisation d’une partie des opérations de mise sous pli, de routage et de distribution à des opérateurs qui n’en avaient pas la capacité opérationnelle. La rédaction des cahiers des charges et les modalités d’examen des offres n’ont en effet pas permis de s’assurer pleinement de la capacité réelle des soumissionnaires à exercer les missions qui leur étaient contractuellement assignées.
En second lieu, certaines entreprises choisies pour assurer la distribution, mais aussi la mise sous pli et le routage, n’ont visiblement pas pris la mesure des efforts logistiques à mettre en œuvre pour répondre aux besoins identifiés par l’administration, que ce soit au stade de la formulation de leurs offres ou lors de l’exécution des marchés. À cet égard, il doit être souligné que les prestations concernées relevaient, pour le distributeur Adrexo, d’une activité exercée jusqu’alors de manière très accessoire ; pour Koba Global Services, elles impliquaient un effort logistique particulièrement important eu égard au nombre de marchés locaux qui lui avaient été attribués par les préfectures.

12 recommandations pour garantir l’indispensable information des électeurs lors des prochains scrutins
À quelques mois d’échéances électorales majeures pour la vie démocratique de notre pays, il est urgent de prendre les mesures nécessaires pour que les défaillances constatées ne se reproduisent pas, sous peine d’entacher la sincérité des scrutins, de détourner plus encore nos concitoyens des urnes et d’affaiblir la légitimité des élus.
1/ Inviter le ministère de l’intérieur à poursuivre les investigations sur les manquements des distributeurs, notamment de la société Adrexo, et à envisager le cas échéant la résiliation de l’accord-cadre dès cette année.
2 : Ne pas exclure, le cas échéant, l’attribution de tous les lots du marché à un même opérateur postal, sans pour autant lui octroyer un monopole ou le soustraire à toute mise en concurrence, ce qui serait contraire au droit européen.
3 : Revoir les critères de sélection des candidats au marché de la distribution des plis électoraux, pour donner la prépondérance aux moyens opérationnels.
4 : Mieux associer l’administration centrale du ministère de l’intérieur à la passation des marchés locaux de mise sous pli, et contrôler le volume des prestations confiées à chaque entreprise de routage au niveau national.
5 : Exclure toute dématérialisation intégrale de la propagande électorale.
6 : Afin de limiter le nombre de plis non distribués, mieux tirer parti des bases d’adresses des opérateurs postaux pour corriger le fichier des électeurs.
7 : Préciser et uniformiser les consignes de distribution à donner aux agents.
8 : Préciser, dans les clauses du marché public, les exigences minimales de formation des agents chargés de la distribution.
9 : Améliorer les systèmes de reporting imposés aux opérateurs, afin de mettre fin aux discordances entre chiffres déclarés et constatés.
10 : Informer par tous moyens les électeurs de la publication en ligne des professions de foi des candidats.
11 : Permettre aux électeurs qui en feraient la demande expresse de ne recevoir la propagande électorale que sous format numérique.
12 : En cas de concomitance de deux élections générales, porter d’une à deux semaines le délai de l’entre-deux-tours.

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21 juillet 2021