Veille juridique du CDG13

Dans une actualité marquée par les débats autour de l’avenir de la fonction préfectorale et plus généralement de l’administration déconcentrée, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales lance une évaluation des services préfectoraux et déconcentrés et de leurs relations avec les collectivités territoriales. En 2016, elle avait rendu publique une série de préconisations dans le rapport des sénateurs Éric Doligé et Marie‑Françoise Pérol-Dumont, intitulé "Où va l'État territorial ? Le point de vue des collectivités".

Dans ce cadre, l’organisation de l’État déconcentré sera passée en revue notamment sous l’angle de la place du préfet : qu’en est-il exactement aujourd’hui de son autorité et de son pouvoir de coordination des services de l’État ? Parmi les griefs à l’encontre du fonctionnement actuel de l’État dans les territoires, nombre d’élus déplorent un "puzzle territorial" et une défaillance de pilotage : certaines politiques échappent au préfet, tandis que d’autres ne lui laissent guère de marges de manœuvre.

Au-delà de l’approche organisationnelle, il s’agira d’évaluer si l’État a encore les moyens d’exercer de façon satisfaisante ses missions dans les territoires. À cet égard, l’enjeu des effectifs, de leur évolution et de leur recrutement fera l’objet d’une attention particulière au cours de cette mission.

Le mouvement d’"agencification" de l’État (avec l’ANRU, l’ANCT, l’ADEME…) sera également examiné, en ce qu’il peut parasiter l’application des politiques au niveau local, en imposant une logique nationale trop verticale.

Enfin, la mission se penchera sur les conséquences de l’externalisation et du recul de l’État du point de vue des collectivités territoriales. Dans cette perspective, il sera ainsi possible de mieux cerner les attentes des collectivités et donc celles des citoyens qu’elles représentent.

Conformément à l'article 18 de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013, les élus locaux sont affiliés au régime général de la sécurité sociale depuis le 1er janvier 2013.
Toutefois, en application des articles L. 382-31 et D. 382-34 du code de la sécurité sociale, leurs indemnités de fonction ne sont soumises aux cotisations sociales que lorsque leur montant dépasse la moitié de la valeur du plafond de la sécurité sociale (PASS), soit 1 714 € par mois.
Lorsque l'élu exerce plusieurs mandats, ce montant s'apprécie en additionnant toutes les indemnités de fonction brutes perçues. Dans l'hypothèse où les indemnités de fonction dépassent la moitié de la valeur du PASS, les élus locaux doivent donc s'acquitter, dans les conditions du droit commun du régime général, de cotisations sociales, tout comme la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale dont ils sont issus.
À cet égard, les revalorisations votées dans le cadre de l'article 92 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique concernent les élus des plus petites communes.
Or, pour l'essentiel, ceux-ci n'ont pas été affectés par cette soumission aux cotisations sociales. Pour mémoire, la revalorisation de 50 % des indemnités des maires de communes de moins de 500 habitants a conduit à revaloriser leur plafond indemnitaire de 661,20 € à 991,80 € mensuels, tandis que celle des maires de communes de 500 à 999 habitants, de 30 %, a conduit à une hausse de leur plafond indemnitaire de 1 205,71 € à 1 567,43 € par mois.
Ces élus restent donc en dessous du seuil égal à la moitié du PASS. Seuls sont éventuellement concernés les maires de communes de 1 000 à 3 499 habitants dont le plafond indemnitaire, revalorisé de 20 %, est passé de 1 672,44 € à 2 006,93 € par mois. Lorsque leurs indemnités de fonctions n'étaient pas déjà assujetties en raison, par exemple, d'un cumul de mandats, ces élus peuvent donc, en effet, subir un effet de seuil lorsqu'ils bénéficient d'une indemnité de fonction légèrement supérieure à la moitié du PASS.
Toutefois, si ces cotisations constituent en effet un coût supplémentaire, elles permettent à l'élu, s'il n'a pas déjà liquidé ses droits à pension, d'acquérir des droits supplémentaires à la retraite qui contribuent également à reconnaître son engagement. Ces charges supplémentaires correspondent à des prestations supplémentaires auxquelles l'élu pourra prétendre ultérieurement.

Localtis : Pour le Comité européen des régions (CdR) et Territoires unis, réunissant les trois principales associations d’élus françaises, la conférence sur l’avenir de l’Europe ne réussira qu’à la condition d’une implication forte des collectivités régionales et locales de tous les territoires de l’UE. La conférence a été officiellement lancée ce 9 mai 2021, jour de fête de l’Europe, à Strasbourg, capitale alsacienne qui espère renouer au plus vite avec sa vocation de capitale européenne. Alors que la lutte contre le Covid-19 mobilise encore tous les esprits à Bruxelles comme partout en Europe, les dirigeants de l’UE vont tenter de combler le fossé qui s’est creusé entre les institutions européennes – et le projet de l’UE – et les citoyens. Les représentants des élus locaux se disent prêts à prendre leur place dans la démarche.   

L'article 105 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de rénover les dispositifs de formation des élus locaux.
Les ordonnances n° 2021-45 du 20 janvier 2021 et n° 2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux ont été publiées au Journal officiel les 21 janvier et 28 janvier 2021. Ces ordonnances sont le fruit d'un important travail de concertation entamé il y a plus d'un an. Les associations nationales d'élus y ont été étroitement associées ainsi que les représentants des organismes de formation. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a rendu un avis favorable à leur sujet. Elles poursuivent deux objectifs :
- garantir aux élus locaux des formations adaptées à leurs besoins et de qualité ;
- former davantage d'élus en confortant le dispositif de financement des formations par les collectivités et en pérennisant le droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE).

Aux termes de l'article L. 231 du code électoral : " Ne peuvent être conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : (...) 6° (...) les entrepreneurs municipaux ".
En l'espèce, la commune confie à la SARL J..., dont les parts sociales sont détenues par Mme J... et son époux et dont Mme J... a assuré la gérance à compter du 31 décembre 2018, ce qui lui conférait dans la gestion de celle-ci un rôle prépondérant, d'une part, tous les ans, pour un montant de plus de 10 000 euros, le fauchage des bas-côtés de la voirie dont la commune a conservé l'entretien et, d'autre part, de manière régulière, des travaux divers comportant notamment le curage des fossés ou la remise en état de chemins vicinaux, ces travaux s'étant, au demeurant, poursuivis selon les mêmes modalités après l'élection.
Compte tenu de leur caractère régulier et de leur importance pour la commune, ces travaux ont établi des liens d'intérêt suffisants entre la commune et Mme J... pour faire regarder cette dernière comme un entrepreneur de services municipaux au sens de l'article L. 231-6 du code électoral. A cet égard, est sans incidence la circonstance, au demeurant non établie, que la SARL J... aurait été la seule en situation d'accomplir ces travaux.
Par suite, M. H..., qui est recevable à invoquer pour la première fois en appel ce moyen d'ordre public, est fondé à soutenir que Mme J... était inéligible en application des dispositions de l'article L. 231-6 du code électoral.
Compte tenu du très faible écart de voix séparant les deux listes en présence, cette irrégularité doit être regardée comme ayant altéré la sincérité du scrutin. Par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, M. H... et autres sont fondés à se plaindre de ce que le tribunal administratif a rejeté leur protestation et à demander l'annulation de l'ensemble des opérations électorales.

Les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux de manière dématérialisée ou, s'ils en font expressément la demande, être adressées par écrit à leur domicile personnel ou à une autre adresse de leur choix, laquelle peut être la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi dans un délai de cinq jours francs avant la réunion.

Il résulte de la combinaison des articles L. 260, L. 265, R. 117-4, L. 268 et L. 66 du code électoral que pour les élections des conseillers municipaux dans les communes de 1 000 habitants et plus, doivent être regardés comme nuls les bulletins qui comportent une désignation insuffisante de la liste pour laquelle les électeurs ont entendu se prononcer.

Si tel est le cas des bulletins déposés dans les bureaux de vote ou envoyés aux électeurs lorsqu'ils comportent des différences par rapport à la liste des candidats qui a été déposée à la préfecture ou à la sous-préfecture, qui ne peut plus être modifiée, notamment quant à l'ordre de présentation des candidats, après la date limite de son dépôt prévue pour chaque tour de scrutin, il n'en va toutefois pas de même si ces différences ne résultent pas d'une manoeuvre et que les électeurs ont pu émettre, au moyen de ces bulletins irrégulièrement présentés, un vote contenant une désignation suffisante de cette liste.

Dans ce cas, les sièges revenant à cette liste doivent être attribués en fonction de l'ordre de présentation de la liste déposée et non en fonction de l'ordre mentionné sur les bulletins de vote.

En l'espèce, les bulletins de vote mis à disposition des électeurs de la commune ont omis de faire figurer les noms des deux candidats supplémentaires par rapport au nombre de sièges à pourvoir qui figuraient sur la liste déclarée auprès de la préfecture, comme le permet désormais l'article L. 260 du code électoral tel que modifié par la loi n° 2018-51 du 31 janvier 2018.

Il n'est pas contesté que cette omission de la mention des candidats supplémentaires, dont la désignation constitue une simple faculté et non une obligation, résultait d'une erreur matérielle et non d'une manoeuvre. Il résulte par ailleurs de l'instruction que les électeurs de la commune ont pu émettre, au moyen de ces bulletins, un vote contenant une désignation suffisante de la liste, le nombre de candidats figurant sur les bulletins de vote étant identique à celui des sièges à pourvoir. Par suite, ces bulletins ne devaient pas être regardés comme nuls pour ce motif, en dépit de l'omission de la mention du nom des candidats supplémentaires.

Ce décret introduit les premières mesures d'application de la réforme de la formation des élus locaux prévue par deux ordonnances du 20 et du 27 janvier 2021.
Concernant les instances de la formation des élus locaux, il revoit la composition et renforce le rôle du conseil national de la formation des élus locaux, et précise la mise en œuvre de ses missions nouvelles portant sur la situation financière du fonds du droit individuel à la formation des élus locaux, l'encadrement de la sous-traitance pour l'organisation de formations liées à l'exercice du mandat, et la procédure de suspension conservatoire et d'abrogation de l'agrément pour la formation des élus.
Il établit les modalités de composition et de fonctionnement du conseil d'orientation adossé au conseil national. Il renforce les obligations liées à l'agrément.
Concernant le droit individuel à la formation des élus locaux, il définit les modalités selon lesquels les droits des élus seront calculés, plafonnés et selon quelles modalités ils pourront être utilisés.
Publics concernés : élus locaux, organismes de formation des élus locaux.
Entrée en vigueur : les dispositions du présent décret entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2022, à l'exception de plusieurs dispositions qui entrent en vigueur au lendemain de sa publication . Il s'agit des dispositions de l'article 4 relatives à la prévention des conflits d'intérêts, de l'article 10 relatives aux règles de la sous-traitance et à la procédure de suspension ou d'abrogation des agréments, des articles 13 à 16 relatives à la monétisation et aux modalités de mise en œuvre du DIFE, et des dispositions correspondantes s'agissant de la Polynésie française (II et 4° du III de l'article 17), et de la Nouvelle-Calédonie (4° et 5° de l'article 18).

L'article 98 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a ouvert de nouvelles possibilités de remboursement de frais pour les élus des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) (article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales, CGCT).
Les élus intercommunaux ont dorénavant la possibilité de bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique liés à une situation de handicap qu'ils engagent afin de participer aux réunions liées à leur mandat.
La mise en œuvre de cette disposition nécessitait néanmoins d'en définir les modalités par décret. C'est l'objet du décret n° 2021-258 du 9 mars 2021 relatif au remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique engagés par les élus locaux en situation de handicap. Il reprend le cadre général qui était déjà applicable aux élus exerçant un mandat municipal, départemental ou régional.
Toutefois, de nombreux élus et collectivités avaient fait part de l'inadéquation du plafonnement de ces remboursements de frais spécifiques liés au handicap, en particulier face à des frais dont le montant est ponctuel, mais largement supérieur au plafond ainsi fixé.
Le rapport d'information de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, «Faciliter l'exercice des mandats locaux : enjeux et perspectives», remis au Gouvernement en octobre 2018, s'appuyant sur une large concertation, avait notamment préconisé de rehausser le plafond du remboursement de ces «frais spécifiques».
C'est pourquoi, outre l'extension du remboursement des frais spécifiques liés au handicap aux élus des intercommunalités, le décret du 9 mars 2021 a également introduit une revalorisation du plafond qui était applicable à ces remboursements, qui passe ainsi de 661,20 € mensuels à 991,80 € mensuels, pour l'ensemble des élus qui y sont éligibles.

Les articles 16 du code de procédure pénale et L. 2122-31 du code général des collectivités territoriales confèrent aux maires et à leurs adjoints la qualité d'officier de police judiciaire (OPJ).
Contrairement aux autres OPJ, l'exercice de ces attributions n'est cependant pas conditionné, pour les maires et leurs adjoints, à une affectation particulière et à une habilitation du procureur général.

Quel que soit le mandat qu'ils exercent, tous les élus locaux peuvent déduire leur indemnité de fonction de leur impôt sur le revenu dans les limites d'un plafond, défini au 1° de l'article 81 du code général des impôts. Ce plafond, la fraction représentative des frais d'emplois (FRFE) est égal à 7 934 € annuels, mais peut être majoré à 11 901 € en cas de cumul de mandats.
L'article 4 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a introduit un dispositif complétant celui existant, spécifique aux élus locaux titulaires d'un mandat dans une commune de moins de 3 500 habitants, lorsqu'ils sont indemnisés au titre de ce mandat. Quel que soit le nombre de mandats qu'ils exercent, ceux-ci peuvent dorénavant exonérer leur indemnité de fonction de leur impôt sur le revenu, dans la limite de 18 085 € annuels.
Dans un souci d'équité, il a été choisi de concentrer ce nouvel abattement fiscal sur les élus des communes les moins peuplées, dont les indemnités sont généralement moins élevées.
La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a en outre introduit de nombreuses nouvelles mesures afin d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux et de valoriser l'engagement de tous les élus, quelle que soit leur collectivité d'origine.
Ainsi, compte tenu des mesures récentes prises pour renforcer les garanties des élus quant à la juste compensation des responsabilités qu'ils exercent, le Gouvernement n'entend pas rouvrir ce débat, déjà conduit de façon approfondie dans le cadre de l'examen de la loi du 27 décembre 2019.