Veille juridique du CDG13

Les prêts souscrits par les collectivités locales auprès d'établissements de crédit constituent des contrats de droit privé.

Dans ces circonstances, il n'appartient pas au Gouvernement de s'immiscer dans ces relations contractuelles, en lieu et place des parties prenantes.

S'agissant des emprunts souscrits entre des établissements de crédit et des collectivités territoriales, il est très fréquent que leur renégociation s'accompagne du paiement d'une indemnité de remboursement anticipée, prévue contractuellement.

Le Gouvernement continue de s'assurer que les établissements de crédit sont en mesure d'offrir aux collectivités une offre de financement abondante pour couvrir leurs besoins d'investissement.

À ce titre, le contexte actuel, caractérisé par une offre de crédit abondante et des taux particulièrement bas, permet aujourd'hui aux collectivités de bénéficier de conditions de financement très attractives.

Localtis : Budget de "transition" avant la tant attendue sortie de crise, le PLFR 2021 a été adopté par les députés vendredi 11 juin. Une trentaine d’amendements ont été votés en séance : des mesures tenant aux collectivités (aides aux régies, filet de sécurité, Ile-de-France Mobilités…) ou des mesures plus catégorielles. Les discothèques, qui n’en sauront pas plus sur leur sort avant la réunion du 21 juin, pourront bénéficier d’un dégrèvement de taxe foncière, si leur commune en décide ainsi.

Depuis début mai, les opérations de dépôt et de retrait des régies se font désormais via une plateforme digitale nommée DIGIFIP de la Banque Postale : https://digifip.labanquepostale.fr
Dans l’espace personnel, trois rubriques sont accessibles :
- l'historique de vos opérations,
- les structures, c'est-à-dire les régies pour lesquelles vous pouvez effectuer des dépôts ou des retraits de numéraires,
- et la carte des bureaux de poste les plus proches de chez vous.

Les pactes financiers et fiscaux consistent à organiser une solidarité financière entre l’EPCI et les communes et visent à mieux organiser la gouvernance financière au sein de l’ensemble intercommunal. Compte tenu de la complexité des règles juridiques, de l’accès parfois difficile aux données concernant les communes et les EPCI et de la technicité de leur préparation, l’AMF a souhaité mettre à votre disposition un outils d’aide pour préparer votre pacte financier et fiscal dans les meilleures conditions.
Cet outil vous permettra de réaliser des simulations financières dans trois domaines où la loi laisse aux collectivités des marges de manœuvre dans l’organisation de leurs relations financières :
- la révision libre des attributions de compensation : répartir un montant - à la hausse ou à la baisse - des attributions de compensation (AC) actuelles en fonction de critères choisis,
- la possibilité de répartir librement les montants du fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC) en fonction de critères choisis,
- la répartition de l’enveloppe de la dotation de solidarité communautaire (DSC) en fonction des critères obligatoires définis par la loi et de critères libres complémentaires choisis, le cas échéant.
Cet outil simple vous permettra de réaliser des scénarios sur la base des données disponibles en «Open data» sur les sites institutionnels de la DGCL et de la DGFIP (qui sont régulièrement mis à jour).  Il s’adapte automatiquement à chaque collectivité qui se connecte et comprend de nombreuses informations pédagogiques sur les AC, le FPIC ou encore la DSC.

Le Gouvernement n'envisage pas de solliciter auprès des établissements bancaires un moratoire d'un an sur le remboursement en capital de la dette des collectivités territoriales, même ciblé en faveur des investissements concernés par le plan de relance.

Si la crise sanitaire a eu des conséquences indéniables sur le fonctionnement des collectivités territoriales, les premières données d'exécution budgétaire au titre de l'année 2020 montrent que ces dernières n'ont pas été, globalement, confrontées à une dégradation massive de leur situation financière.

Si ce constat général masque des disparités en fonction des catégories de collectivités territoriales, ou entre collectivités territoriales d'une même catégorie, elles ne justifient pas une telle mesure d'immixtion dans la relation contractuelle entre le prêteur et l'emprunteur, mesure qui risquerait par ailleurs de rendre plus difficile le recours à l'emprunt auprès des établissements bancaires et de fragiliser durablement l'investissement local.

Pour permettre aux collectivités territoriales de faire face aux conséquences de la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en œuvre un ensemble de mesures de soutien inédites en faveur des collectivités territoriales pour leur permettre notamment d'assurer l'équilibre de leur budget.

Ces mesures, tant en recettes qu'en dépenses, concernent à la fois leur section de fonctionnement et leur section d'investissement.

- D'une part, les communes et les Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre disposent de la garantie que leurs recettes fiscales et domaniales en 2020 (article 21 de la loi de finances rectificatives (LFR) 3 du 30 juillet 2020) et que leurs recettes fiscales en 2021 (article 74 de la loi de finances 2021) ne seront pas inférieures à la moyenne de celles perçues entre 2017 et 2019, sans quoi l'État leur versera une dotation égale à la différence. Les départements pourront également solliciter une avance remboursable pour leur permettre, le cas échéant, de faire face à la baisse de leur produit de droits de mutations à titre onéreux (DMTO), égale à la différence entre les DMTO de 2020 et ceux perçus en moyenne entre 2017 et 2019. Cette avance ne sera remboursée qu'à compter de l'année suivant celle au cours de laquelle le montant des DMTO reviendra à son niveau de 2019.

- D'autre part, le Gouvernement a apporté un soutien sans précédent à l'investissement de toutes les catégories de collectivités territoriales.

>>En premier lieu, la loi de finances 2021 a reconduit les montants de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de soutien à l'investissement des départements (DSID) au même niveau qu'en 2020.

>>En second lieu, le soutien de l'État à l'investissement local sera amplifié dans le cadre du plan de relance.

Le bloc communal bénéficiera d'une majoration exceptionnelle de 950 millions d'euros (M€) de Dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), instituée par la LFR 3, ainsi que d'une enveloppe de 650 M€ de dotation de soutien à l'investissement en matière de rénovation thermique de leurs bâtiments.

Les départements bénéficieront également d'une enveloppe de 300 M€ de dotation de soutien à l'investissement en matière de rénovation thermique de leurs bâtiments. Les régions bénéficieront d'une enveloppe de 600 M€ de dotation régionale d'investissement.

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée constitue l'un des principaux vecteurs du soutien de l'État à l'investissement des collectivités territoriales.

Pour 2021, la loi de finances initiale a prévu qu'il devrait atteindre plus de 6,5 milliards d'euros. Au-delà de ce niveau exceptionnel de versements prévus, l'année 2021 est marquée par l'entrée en vigueur progressive de l'importante réforme de l'automatisation de sa gestion.

L'ancienne procédure, fondée sur la transmission d'états déclaratifs par les collectivités aux préfectures est remplacée pour les dépenses réalisées à partir du 1er janvier 2021 par un traitement automatisé fondé sur la prise en compte de l'ensemble des dépenses imputées sur des comptes mentionnés dans l'arrêté du 30 décembre 2020 fixant la liste des comptes éligibles à la procédure de traitement automatisé.

Cette réforme s'applique dès cette année aux bénéficiaires qui reçoivent leurs attributions l'année de la réalisation de la dépense et le deviendra pour les bénéficiaires qui touchent la compensation en année N+1 et N+2 respectivement en 2022 et en 2023.

Dans le cadre de cette réforme de simplification, la stabilité des régimes de versement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) a été privilégiée dans le but d'assurer le succès de la réforme. Au-delà du besoin de stabilité requis par la réforme de l'automatisation, le Gouvernement n'envisage pas de porter d'avancement des régimes de versement des bénéficiaires N+1 et N+2.

Cette mesure aurait en effet un coût significatif pour les finances publiques, alors que la Cour des Comptes a établi que la mesure avait eu un impact limité sur la relance de l'investissement lorsqu'elle a été appliquée en 2009 et en 2010. Le Gouvernement demeure néanmoins particulièrement attentif à la capacité d'investissement des collectivités territoriales, y compris celles qui connaissent des difficultés financières.

-  En premier lieu, la loi de finances 2021 a reconduit les montants de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de soutien à l'investissement des départements (DSID) au même niveau qu'en 2020.

-  En second lieu, le soutien de l'État à l'investissement local sera amplifié dans le cadre du plan de relance.

Le bloc communal bénéficiera d'une majoration exceptionnelle de 950 millions d'euros (M€) de DSIL, instituée par la LFR 3, ainsi que d'une enveloppe de 650 M€ de dotation de soutien à l'investissement en matière de rénovation thermique de leurs bâtiments. 

Les départements bénéficieront également d'une enveloppe de 300 M€ de dotation de soutien à l'investissement en matière de rénovation thermique de leurs bâtiments. Les régions bénéficieront d'une enveloppe de 600 M€ de dotation régionale d'investissement.

L'article 121 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a abrogé l'article L. 2223-22 du code général des collectivités territoriales qui autorisait la perception de taxes pour les convois, les inhumations et les crémations.

Cette mesure résulte notamment des préconisations formulées par la Cour des Comptes sur la suppression et la simplification des taxes à faibles rendement.

Dans son référé au Premier ministre daté du 3 décembre 2018, la Cour précisait que ces taxes funéraires : «s'ajoutent, en pratique, pour les familles, aux prix des concessions dans les cimetières, qui sont des redevances d'occupation du domaine public. Elles pourraient être remplacées par d'autres ressources, par exemple en augmentant le prix des concessions funéraires et cinéraires».

Les comptes de gestion des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre pour l'année 2019 font apparaître que 437 communes et 2 EPCI ont inscrit un produit de taxes funéraires, pour un montant de 6,1 millions d'euros à l'échelle nationale.

Or, ce produit représente au maximum 5 % et une moyenne de 0,1 % des recettes réelles de fonctionnement 2019 pour l'ensemble des bénéficiaires.

Le Gouvernement n'a par conséquent pas prévu de mesure de compensation de la perte de recettes.

L'éligibilité d'une commune à la dotation nationale de péréquation (DNP) peut dépendre de plusieurs conditions parmi lesquelles son potentiel financier par habitant et son effort fiscal jouent un rôle prépondérant.

De manière générale, le potentiel financier par habitant d'une commune doit être inférieur à 105 % du potentiel financier moyen par habitant des communes de sa strate de population et son effort fiscal doit être supérieur à 85 % de l'effort fiscal moyen de sa strate démographique.

Le critère de l'effort fiscal a pour objectif de mesurer la pression fiscale exercée sur les ménages d'une commune à partir du degré de mobilisation de ses bases de fiscalité ménages. Cet indicateur financier n'a pas pour objet de valoriser les choix de gestion des collectivités en matière fiscale mais permet d'apprécier, de manière objective, les marges de manœuvre dont dispose une commune afin de mobiliser des ressources fiscales.

L'effort fiscal d'une commune correspond plus précisément au rapport entre
-  d'une part le produit fiscal perçu par la commune, et l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ou le syndicat auxquels elle appartient le cas échéant, au titre des «impôts ménages» (c'est-à-dire la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti, la taxe sur le foncier non bâti, la taxe additionnelle sur le foncier non bâti, et la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères)
-  et d'autre part son potentiel fiscal dit «3 taxes», calculé à partir des bases d'imposition ménages de la seule commune et des montants de taxe additionnelle sur le foncier non bâti perçus par la commune ou l'EPCI auquel elle appartient sur le territoire de la commune.

Le produit fiscal effectivement perçu est également majoré de certaines exonérations. La construction de cet indicateur financier, qui repose en partie sur une logique de potentiel fiscal, permet ainsi de mesurer les capacités d'une collectivité à mobiliser ses ressources fiscales.

L'effort fiscal permet donc de comparer les communes entre elles et c'est précisément dans cet esprit qu'il est utilisé dans la répartition de la DNP. La comparaison de l'effort fiscal d'une commune à l'effort fiscal moyen constaté au sein des communes de sa strate de population permet en effet de cibler le versement des dotations vers des collectivités pour lesquelles il est objectivement difficile de dégager davantage de ressources fiscales. L'utilisation du critère de l'effort fiscal dans la DGF est systématiquement assortie de mesures visant précisément à éviter qu'il ne devienne une incitation à une augmentation déraisonnable de la pression fiscale.

Ainsi :
- un mécanisme d'écrêtement des produits fiscaux pris en compte dans le calcul de l'indicateur est prévu à l'article L. 2334-5 du code général des collectivités locales dont l'objet est de neutraliser les effets d'éventuelles variations de taux ;
 - l'effort fiscal fait l'objet d'un plafonnement dans le calcul des dotations de péréquation : il ne peut par exemple être supérieur à 1,3 pour la répartition de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;
- le niveau minimal qui doit être le sien pour être éligible à la DNP est fixé suffisamment bas (à 85% de l'effort fiscal moyen de la strate) pour ne pas être considéré comme une incitation à pratiquer un niveau de pression fiscale exagéré.

Enfin, les attributions individuelles de dotation globale de fonctionnement (DGF) sont amenées à varier chaque année en fonction des règles de calcul ainsi que des critères de ressources et de charges propres à chaque collectivité.

La DGF est une dotation «vivante» dont le niveau dépend en grande partie de l'évolution de la situation de la commune par rapport aux autres communes d'une année sur l'autre.

Les dotations de soutien à l'investissement local, notamment la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), sont un relais puissant de soutien aux collectivités et au tissu économique local, notamment en permettant à celles-ci de disposer d'une trésorerie suffisante en section d'investissement pour régler leurs prestataires et ne pas mettre en péril les projets de développement des territoires.

Par une instruction du 5 mai 2020 relative au soutien aux collectivités territoriales, les ministres chargés des comptes publics et des collectivités locales ont invité les préfets à adapter la gestion de ces dotations aux circonstances exceptionnelles engendrées par la crise sanitaire, notamment en faisant usage de la possibilité de verser des avances représentant jusqu'à 30 % du montant prévisionnel de la dotation ou bien encore en ajustant, si nécessaire, les délais de dépôt et d'instruction des dossiers.

Ces mesures ont permis, malgré la crise sanitaire, d'assurer, en 2020, une consommation supérieure à 99,9 % des autorisations d'engagement disponibles au titre de la DETR, soutenant ainsi de manière importante les projets des collectivités du bloc communal.

L'instruction du 2 février 2021 relative à la composition et règles d'emploi des dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2021 indique aux préfets qu'ils peuvent continuer à avoir recours aux mesures rappelées dans l'instruction du 5 mai 2020 dès lors qu'ils l'estiment pertinent dans le cadre de la crise sanitaire et de l'effort de relance de l'activité.

En revanche, il n'est pas envisagé d'étendre la durée de validité des subventions, qui peut déjà aller dans certains cas et sur autorisation du préfet jusqu'à neuf années (trois années pour le commencement d'exécution et six années pour l'achèvement de l'opération).

Depuis le 1er juillet 2020, toutes les collectivités encaissant plus de 50.000 € de produits locaux par an sont tenues de proposer à leurs usagers une solution de paiement en ligne (Décret n°2018-689 du 1er août 2018.). Au 1er janvier prochain, l’obligation sera étendue aux collectivités dépassant le seuil annuel de 5.000 € de produits locaux.

Le décret n° 2016-892 du 30 juin 2016 relatif à la définition de seuils d'opérations exceptionnelles d'investissement prévus par l'article 107 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a créé l'article D. 1611-35 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Ce dernier prévoit qu'«en application de l'article L. 1611-9, l'étude d'impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement est établie pour tout projet d'opération exceptionnelle d'investissement. Cette étude est jointe à la présentation du projet d'opération exceptionnelle d'investissement à l'assemblée délibérante, qui peut intervenir à l'occasion du débat d'orientation budgétaire ou du vote d'une décision budgétaire ou lors d'une demande de financement.»
L'article D. 1611-35 du CGCT précise pour chaque niveau de collectivité le seuil de recettes réelles de fonctionnement, à partir duquel cette étude d'impact doit être établie. Cette étude doit porter sur les dépenses de l'ensemble des budgets, c'est-à-dire le budget principal ainsi que les budgets annexes.

Le régime de la dotation de solidarité communautaire (DSC) a été profondément modifié dans le cadre des discussions de la loi de finances pour 2020.

À compter de cette année 2021, les DSC devront respecter les règles codifiées à l’article L. 5211-28-4 du CGCT. Parmi les nouveautés, plusieurs évolutions méritent une attention particulière :
- les critères de droit commun (potentiel financier ou fiscal par habitant et revenu par habitant) doivent être majoritaires et représenter au moins 35% de la répartition totale de l’enveloppe,
- les critères de droit commun ci-dessus sont pondérés par la population totale ou la population DGF de chaque commune au sein de l’intercommunalité,
- les critères supplémentaires «librement» choisis doivent avoir pour objectif de «réduire les disparités de ressources et de charges entre ces communes», ce qui exclut certains critères qui ont pu être utilisés jusqu’à présent par de nombreuses intercommunalités (la dynamique des recettes fiscales par exemple).

Vous trouverez de nombreuses informations dans le «Guide du président d’intercommunalité 2020« concernant les nouvelles règles qui régissent les DSC

Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors les hypothèses
- d'inexistence de la décision en question
- de son obtention par fraude,
- ou de demande de son bénéficiaire…

… l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision.
Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire.
Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi
- que ces conditions découlent des normes qui la régissent,
- qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi,
- qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire,
- ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention.
Il en résulte que les conditions mises à l'octroi d'une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée.

Pour accompagner et accélérer l'application de la loi EGALIM dans les cantines des écoles primaires des petites communes, l'État déploie dans le cadre de France Relance, un plan de soutien aux cantines scolaires des petites communes et consacre 50 M€ au financement de leurs projets d'investissement.
Pour valoriser les produits frais et locaux, durables et de qualité, les cantines scolaires ont généralement besoin de s'équiper en matériel permettant de cuisiner ces produits frais, de réduire le gaspillage ou de supprimer les contenants en plastique : matériel de stockage de fruits et légumes frais, équipements pour transformer une grande quantité de légumes, équipements performants pour l'épluchage, matériel de cuisine et de conservation des aliments, récipients en inox… Or l'investissement initial peut s'avérer important, en particulier pour les petites communes.

En cohérence avec les propositions de la convention citoyenne pour le climat, l'État accorde un financement en faveur des cantines scolaires des écoles publiques primaires (y compris les maternelles) des petites collectivités qui souhaitent s'engager dans une transition durable et être en mesure de proposer plus de produits locaux, biologiques ou de qualité dans les repas qu'elles servent.

Cette aide permet de financer au choix des collectivités concernées par l'achat d'équipement et de matériel nécessaires à la cuisine et la transformation de produits frais, des formations du personnel de cuisine, des investissements pour moderniser la cantine, notamment pour l'acquisition d'alternatives aux contenants en plastique.
-  En métropole, les collectivités bénéficiaires sont les communes éligibles à la fraction cible de la dotation de solidarité rurale (DSR) et leurs établissements publics de coopération internationale (EPCI).
-  Dans les départements et régions d'outre-mer, toutes les communes et leurs EPCI sont éligibles.

Il était nécessaire de focaliser les moyens sur les communes disposant des moyens les plus faibles et de définir un périmètre correspondant aux communes ayant le moins de capacités administratives et financières pour initier cette transition.

À cet égard, le critère de la DSR cible est notamment établi en tenant compte du potentiel fiscal des communes. C'est pourquoi ce critère a été retenu à l'issue d'une consultation des acteurs qui n'avait pas permis de déterminer un critère plus pertinent et aussi opérationnel que celui de la DSR cible.

Au-delà, il est important de mentionner que les communes desservies par des cuisines intercommunales ou par un prestataire sont bien éligibles.
 - Dans le premier cas, l'intercommunalité peut déposer une demande au titre des repas servis aux écoliers des communes éligibles.
-  Dans le deuxième cas, la commune éligible peut déposer une demande au titre de dépenses qu'elle réalise elle-même et mettre ensuite le matériel acquis à disposition de la structure chargée du service de restauration scolaire, à titre gracieux.

En parallèle de l'aide aux cantines, les communes qui font partie d'un projet alimentaire territorial (PAT) peuvent bénéficier des mesures du plan de relance relatives au soutien au développement des PAT.

Près de 80 millions d'euros du plan de relance sont consacrés au soutien des projets existants (77 M€) mais également des projets émergents (3 M€ qui s'ajoutent aux crédits du programme national pour l'alimentation).

Dans ce cadre, le soutien aux cantines est possible si la feuille de route du PAT prévoit des actions au bénéfice de la restauration collective.