Veille juridique du CDG13

La page François Baroin (LR) se tourne à l’AMF. Le premier maire de France va céder son fauteuil, à l’occasion du congrès de l’association, les 16, 17 et 18 novembre 2021. 

Un candidat tête de liste aux élections municipales et certains candidats de la liste qu'il conduisait ont, avec des membres d'associations, participé à de nombreuses reprises, pendant la période d'avril à juin 2020, à des distributions de colis alimentaires dans différents quartiers de la commune alors qu'ils n'étaient pas habituellement engagés dans ces associations caritatives ou investis dans ce type d'actions.

S'il n'appartient pas au juge de l'élection de faire application de l'article L. 106 du code électoral en ce qu'il édicte des sanctions pénales, il lui revient, en revanche, de rechercher si des pressions telles que définies par celui-ci ont été exercées sur les électeurs et ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin.

Dans la perspective du double scrutin départemental et régional de 2021, plusieurs mesures ont été adoptées afin de faciliter l'organisation et le déroulement des opérations électorales dans un contexte sanitaire dégradé. En particulier, il a été prévu de permettre une mutualisation partielle des membres des bureaux de vote lorsque deux scrutins simultanés ont lieu dans une même salle de vote. Ainsi, l'article 3 du décret n°2021-08-17118 du 4 février 2021 prévoyait que les fonctions de président et de secrétaire du bureau de vote puissent être mutualisées pour les deux scrutins lorsque ceux-ci ont eu lieu dans une même salle. Dans l'hypothèse où ce bureau de vote était équipé d'une machine à voter, les fonctions de l'ensemble des membres du bureau de vote ont pu être mutualisées (article 9 de la loi du 22 février 2021).

Dès lors qu'aucun texte ni aucun principe n'imposent à un conseiller municipal de faire acte de candidature pour être élu maire, il appartient seulement au juge de l'élection de s'assurer que l'élection s'est déroulée sans manœuvre de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin, dans des conditions permettant la libre expression des votes.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, en cas d'annulation partielle des opérations électorales, par exemple en cas d'annulation du seul second tour de scrutin, il convient de procéder à des élections complémentaires pour une partie du conseil.  
Par conséquent, l'annulation d'une partie des élections par le juge administratif n'emporte pas renouvellement intégral du conseil. Les délibérations à objet électoral, comme l'élection du maire et des adjoints, ne peuvent être contestées que par la voie du recours en matière électorale dans les conditions prévues aux articles L. 248 et R. 119 du code électoral.
Le juge administratif précise qu'est tardif le recours enregistré après l'expiration du délai de 15 jours prévu par les textes (CE, 30 avril 1997, Préfet de la Réunion, n° 181559). L'annulation d'une élection n'a pas de conséquence sur les délibérations et décisions prises antérieurement. La délibération par laquelle il a été procédé à l'élection du maire et des adjoints dans une commune de moins de 1 000 habitants est donc valable dans la mesure où elle n'a pas fait l'objet d'une contestation dans les délais prescrits.
Enfin, aucune disposition ne prévoit la réélection du maire à la suite d'une élection partielle complémentaire dans les communes de moins de 1 000 habitants.
Le juge administratif a ainsi pu estimer que l'annulation par le juge de l'élection d'un candidat et son remplacement par un autre dans une commune de moins de 3 500 habitants ne retire pas rétroactivement sa validité à l'élection du maire et des adjoints (CE, 14 mars 1990, Election du maire et des adjoints de Bouray-sur-Juine, n° 109144).
En application du dernier alinéa de l'article L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le conseil municipal pourra toujours décider à l'issue de l'élection partielle de procéder à une nouvelle élection des adjoints.
Ainsi, si l'élection du conseiller municipal élu maire dans cette commune n'a pas été remise en cause, il a vocation à se maintenir dans cette fonction. Il n'y aura donc pas lieu de procéder à une nouvelle élection du maire à l'issue des élections partielles complémentaires.

Il résulte du premier alinéa de l'article 15 de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 et du XVI de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne.

Toutefois, l'inéligibilité prévue par l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe dès lors au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue.

Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions mentionnées au point précédent, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L 52-12 de ce même code.

Financement et plafonnement des dépenses électorales-
En application de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019, en dehors des cas de fraude, le juge de l'élection ne peut prononcer l'inéligibilité d'un candidat sur le fondement de ces dispositions que s'il constate un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales. Il lui incombe à cet effet de prendre en compte l'ensemble des circonstances de l'espèce et d'apprécier s'il s'agit d'un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales et s'il présente un caractère délibéré.

En l'espèce, une liste a obtenu plus de 1 % des suffrages exprimés, mais le compte de campagne n'a pas été présenté dans les délais légaux par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés, en méconnaissance de l'article L. 52-12 du code électoral, ce qui a conduit au rejet de ce compte par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La Tête de liste a, postérieurement à la décision de la Commission, communiqué au tribunal administratif son compte de campagne présenté par un membre de l'ordre des experts comptables et des comptables agréés, sans que ce compte ne comporte d'irrégularités ni ne présente de différence notable avec celui qui avait été soumis préalablement à la Commission.

Eu égard au faible montant des recettes et dépenses du compte, de l'ordre de 8 000 euros, et, dans les circonstances de l'espèce, au caractère non délibéré du manquement en cause, celui-ci ne justifie pas, dans ces circonstances, que la tête de liste soit déclarée inéligible en application de l'article L. 118-3 du code électoral.

Le premier tour de l'élection présidentielle de 2022 se déroulera le 10 avril 2022, et le second le 24 avril, a annoncé ce 13 juillet le porte-parole du gouvernement, Gabriel Attal, à l'issue du conseil des ministres. Les élections législatives sont prévues, elles, les 12 et 19 juin.

A défaut pour les colistiers d'avoir désigné une autre personne à cette fin et en l'absence de dispositions du code électoral envisageant le cas du décès d'un responsable de liste entre les deux tours de scrutin, le second de cette liste doit être regardé dans un tel cas, pour l'application des articles L. 260, L. 264, L. 265 et L. 269 du code électoral, comme ayant eu qualité de responsable de liste pour l'accomplissement des opérations de candidature du second tour. Il est par suite habilité, en cette qualité, à notifier le choix de fusionner sa liste avec une autre.

Une proposition de loi sur le renforcement de la parité dans les conseils municipaux et communautaires, proposant de mettre en place le scrutin de liste paritaire dans toutes les communes, même les plus petites, a été déposée mercredi à l'Assemblée nationale. Avec, semble-t-il, quelques chances d'aller au bout de son parcours.

La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers municipaux, des conseillers départementaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a introduit dans le code électoral le titre V portant dispositions spéciales à l'élection des conseillers communautaires composé des articles L. 273-1 et suivants.
L'article L. 273-6 prévoit, pour les communes de 1 000 habitants et plus, que les conseillers communautaires sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal. Ils sont élus au suffrage universel direct par fléchage pour un mandat de six ans et font l'objet d'un renouvellement intégral à l'issue.
L'article L. 273-9 du même code précise que la liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires dans les communes de 1 000 habitants et plus est composée alternativement de candidats de chaque sexe.
L'article L. 273-10 du code électoral, relatif aux modalités de remplacement des conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus, garantit le respect de cet objectif de parité en cours de mandat. En effet, ce texte dispose que le siège d'un conseiller communautaire vacant est pourvu par le candidat du même sexe élu conseiller municipal ou conseiller d'arrondissement suivant sur la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire sur laquelle le conseiller à remplacer a été élu ou, à défaut, sur la liste correspondante des candidats aux sièges de conseiller municipal n'exerçant pas de mandat communautaire.

Il résulte des articles L. 264, L. 265 et L. 269 du code électoral, éclairés par les travaux préparatoires de la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 ayant notamment modifié l'article L. 264, d'une part, qu'une liste de candidats au second tour de scrutin ne peut être modifiée dans sa composition par rapport au premier tour que dans les conditions fixées par cet article relatives à la fusion de listes, d'autre part, que le choix d'une telle fusion, s'agissant des candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour, appartient à la personne qui avait la qualité de responsable de cette liste.

Il résulte de la combinaison de l'article R. 773-1 du code de justice administrative (CJA) et des articles R. 119 et R. 120 du code électoral que, par dérogation à l'article R. 611-1 du CJA, le tribunal administratif, juge de l'élection, n'est pas tenu de communiquer les mémoires en défense, non plus que les autres mémoires ultérieurement enregistrés, ou de procéder à la communication des pièces jointes aux saisines.

La réforme de la formation des élus locaux a franchi une étape importante avec l'adoption à l'unanimité, par le Sénat et l'Assemblée nationale, de la loi n°2021-771 du 17 juin 2021 ratifiant les ordonnances n°2021-45 du 20 janvier 2021 et n°2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux.

Une étude de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) fait le point sur les principales caractéristiques des élus après les élections locales de 2020 et 2021. Elle met en évidence la sous-représentation des femmes, des jeunes, ainsi que de certaines catégories sociales (employés, ouvriers) parmi les édiles qui viennent d'être désignés.

Une procuration de vote est un mandat donné par une personne à une autre pour la représenter dans le cadre d'un scrutin.

Il s'agit d'un pouvoir accordé à un tiers pour voter en son nom. C'est une formalité simple dans la forme, mais dont l'établissement doit permettre de garantir l'indépendance et la sincérité des scrutins. Pour ce faire, la réalisation des procurations de vote répond aux dispositions du code électoral et en particulier l'article R 72 qui précise la qualité des personnes pouvant les établir :
 - juge du tribunal judiciaire de résidence du mandant ou de son lieu de travail,
 - tout officier ou agent de police judiciaire autre que les maires et leurs adjoints,
 - tout réserviste au titre de la réserve civile de la police nationale ou au titre de la réserve opérationnelle de la gendarmerie, ayant la qualité d'agent de police judiciaire, que ce juge aura désigné.

Dans les territoires suburbains ou ruraux, les gendarmes sont en première ligne pour cette mission.
La gestion de ces procurations dans les unités de gendarmerie constitue une mission lourde lors des années électorales (834 299 procurations ont été réalisées entre le 1er janvier 2019 et le 30 juin 2020, soit 262 633 heures/gendarme). Il en est de même dans les services relevant de la direction générale de la police nationale : entre le 1er janvier 2019 et le 30 juin 2020, les services territoriaux de la direction centrale de la sécurité publique ont par exemple procédé à l'établissement de 581 069 procurations à l'occasion des élections européennes et municipales, mobilisant 54 595 heures/fonctionnaires.

S'agissant de la préfecture de police de Paris, 78 740 procurations ont été établies dans les commissariats pour les élections européennes de 2019, 123 175 procurations pour les élections municipales de 2020, soit un total de 201 915 procurations pour les deux scrutins, correspondant à 50 500 heures fonctionnaires. 

Dans ce cadre, et pour aller plus loin que la dématérialisation partielle effective depuis 2014, le ministère de l'Intérieur a justement annoncé, lors du lancement de la police de sécurité du quotidien, le transfert de la gestion des procurations grâce au dispositif de «e-procuration».
Il convient de rappeler les sources des évolutions récentes, en termes d'allègement sur la réalisation de cette tâche pour les forces de l'ordre :
 - depuis le décret n° 2013-1187 du 18 décembre 2013 qui a modifié l'article R.72 du code électoral, les réservistes de la police nationale et de la gendarmerie nationale qui ont la qualité d'agents de police judiciaire (APJ) peuvent établir les procurations au même titre que les officiers de police judiciaire (OPJ) ;
- plus récemment, le décret n° 2020-742 du 17 juin 2020 a modifié ce même article en ouvrant la possibilité de recueillir les demandes de procuration dans des lieux déportés accueillant du public, possibilité ouverte aux délégués des OPJ ;
- enfin, la circulaire MININT INTA2006575J du 9 mars 2020 relative aux modalités d'exercice du droit de vote par procuration (NDLR/abrogée par circulaire NOR : INTA2101962J) ouvre la possibilité d'établir un registre numérique des procurations et non plus un registre papier.

S'agissant plus particulièrement de la question du transfert de la mission aux policiers municipaux, actuellement exclus au regard du périmètre défini par l'article R.72, la question d'opportunité demeure.

En effet, l'habilitation de ces agents à établir des procurations est susceptible d'être contestée sur le plan de la neutralité du scrutin, car ces agents sont placés sous l'autorité du maire de la commune.

À la suite des multiples dysfonctionnements constatés dans l’acheminement de la propagande électorale à l’occasion des élections départementales et régionales de juin 2021, la commission des lois du Sénat a souhaité faire toute la lumière sur l’ampleur de ces défaillances et leurs causes. Le 23 juin, elle a constitué une mission d’information composée d’un membre de chaque groupe politique du Sénat, dont le rapporteur est François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône) et qui a été dotée des pouvoirs de commission d’enquête le 24 juin.

La commission a voulu conduire ses travaux d’enquête dans les meilleurs délais, en procédant, en quatre semaines, à plusieurs auditions publiques et en exploitant les documents dont elle a obtenu communication de la part de l’administration et des opérateurs privés. Elle en tire la conclusion que les dysfonctionnements ont été majeurs, dus à un enchaînement de défaillances à plusieurs étapes du processus d’acheminement de la propagande électorale imputables à l’administration comme aux opérateurs retenus par celle-ci. Elle formule 12 recommandations pour garantir l’indispensable information des électeurs lors des prochains scrutins.

Un fiasco sans précédent
Au terme de ses travaux d’enquête, la mission d’information constate que les chiffres et la variété des incidents dont il a été fait état, dans les jours qui ont suivi le premier comme le second tour des élections de juin 2021, ont été manifestement sous-estimés tant par le ministre de l’intérieur que par les opérateurs chargés de la logistique électorale.
Au premier tour, les chiffres avancés par la société Adrexo (5,3 % de non-distribution aux élections départementales et 7,2 % aux régionales) doivent être confrontés aux remontées des préfectures qui, toutes sans exception, font état de graves difficultés d’acheminement dans les zones couvertes par cette société. Les statistiques fournies par La Poste semblent plus plausibles (9,5 % de non-distribution aux deux catégories d’élections).
Au second tour, de l’aveu même des opérateurs, 26,6 % des électeurs n’ont reçu aucune propagande pour les élections départementales et 40,3 % pour les élections régionales, cette proportion se montant même à plus de 90 % dans plusieurs départements. Encore ces statistiques sont-elles vraisemblablement sous-évaluées, comme en témoignent les discordances relevées par les élus et les préfectures.

Un enchaînement de dysfonctionnements à plusieurs étapes du processus d’acheminement du matériel électoral
Les dysfonctionnements constatés résultent d’une pluralité de facteurs, qui tiennent à la fois à certains choix discutables de l’administration et à l’impossibilité pour certains opérateurs privés d’offrir le niveau et la qualité de service auxquels ils s’étaient contractuellement engagés. La complexité de l’organisation des opérations de propagande électorale ainsi que la spécificité de la tenue d’une double élection simultanée - élections départementales et élections régionales - pourtant décidée par le législateur dès 2013, n’ont manifestement pas été pris suffisamment en considération. Cette attitude a conduit à une multiplication de difficultés à plusieurs stades du déroulement des opérations préélectorales qui, par agrégation, ont abouti à un véritable fiasco, sans commune mesure avec les quelques difficultés récurrentes qui peuvent se rencontrer dans la plupart des scrutins.
Les dysfonctionnements relevés sont, en premier lieu, largement imputables à l’attribution par le ministère de l’intérieur - au niveau central comme au niveau des préfectures - de l’organisation d’une partie des opérations de mise sous pli, de routage et de distribution à des opérateurs qui n’en avaient pas la capacité opérationnelle. La rédaction des cahiers des charges et les modalités d’examen des offres n’ont en effet pas permis de s’assurer pleinement de la capacité réelle des soumissionnaires à exercer les missions qui leur étaient contractuellement assignées.
En second lieu, certaines entreprises choisies pour assurer la distribution, mais aussi la mise sous pli et le routage, n’ont visiblement pas pris la mesure des efforts logistiques à mettre en œuvre pour répondre aux besoins identifiés par l’administration, que ce soit au stade de la formulation de leurs offres ou lors de l’exécution des marchés. À cet égard, il doit être souligné que les prestations concernées relevaient, pour le distributeur Adrexo, d’une activité exercée jusqu’alors de manière très accessoire ; pour Koba Global Services, elles impliquaient un effort logistique particulièrement important eu égard au nombre de marchés locaux qui lui avaient été attribués par les préfectures.

12 recommandations pour garantir l’indispensable information des électeurs lors des prochains scrutins
À quelques mois d’échéances électorales majeures pour la vie démocratique de notre pays, il est urgent de prendre les mesures nécessaires pour que les défaillances constatées ne se reproduisent pas, sous peine d’entacher la sincérité des scrutins, de détourner plus encore nos concitoyens des urnes et d’affaiblir la légitimité des élus.
1/ Inviter le ministère de l’intérieur à poursuivre les investigations sur les manquements des distributeurs, notamment de la société Adrexo, et à envisager le cas échéant la résiliation de l’accord-cadre dès cette année.
2 : Ne pas exclure, le cas échéant, l’attribution de tous les lots du marché à un même opérateur postal, sans pour autant lui octroyer un monopole ou le soustraire à toute mise en concurrence, ce qui serait contraire au droit européen.
3 : Revoir les critères de sélection des candidats au marché de la distribution des plis électoraux, pour donner la prépondérance aux moyens opérationnels.
4 : Mieux associer l’administration centrale du ministère de l’intérieur à la passation des marchés locaux de mise sous pli, et contrôler le volume des prestations confiées à chaque entreprise de routage au niveau national.
5 : Exclure toute dématérialisation intégrale de la propagande électorale.
6 : Afin de limiter le nombre de plis non distribués, mieux tirer parti des bases d’adresses des opérateurs postaux pour corriger le fichier des électeurs.
7 : Préciser et uniformiser les consignes de distribution à donner aux agents.
8 : Préciser, dans les clauses du marché public, les exigences minimales de formation des agents chargés de la distribution.
9 : Améliorer les systèmes de reporting imposés aux opérateurs, afin de mettre fin aux discordances entre chiffres déclarés et constatés.
10 : Informer par tous moyens les électeurs de la publication en ligne des professions de foi des candidats.
11 : Permettre aux électeurs qui en feraient la demande expresse de ne recevoir la propagande électorale que sous format numérique.
12 : En cas de concomitance de deux élections générales, porter d’une à deux semaines le délai de l’entre-deux-tours.

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21 juillet 2021