Veille juridique du CDG13

La bonne information des collectivités territoriales quant aux modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est un souci constant du Gouvernement qui s'est engagé à en améliorer la transparence, l'accessibilité et la lisibilité.
Ainsi, chaque année, une série de notes d'information détaillant de manière transparente l'ensemble des modalités de calcul de chacune des composantes de la DGF est publiée. En outre, depuis 2018, le Gouvernement notifie la DGF par la publication d'un arrêté ministériel unique.
L'accessibilité des attributions individuelles est ainsi renforcée par la possibilité de consulter les tableaux annexés à l'arrêté directement sur le site internet de la direction de l'information légale et administrative (DILA).
Par ailleurs, depuis 2018 également, la lisibilité des modalités de répartition de la DGF a été accrue par la publication exhaustive, en format exploitable et réutilisable, des données de calcul de ses différentes composantes.

Réalisée pour la troisième année consécutive en 2020, cette mise en ligne de données très attendues par les collectivités confirme l'engagement du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales dans une politique d'ouverture et de transparence des données publiques. Les montants de DGF sont également désormais mis en ligne de manière consolidée, ainsi que sous forme cartographique, de manière à permettre leur meilleure appréhension par les élus locaux.
Par ailleurs, le rôle d'interlocuteur de proximité des préfectures a été réaffirmé. Sous leur couvert, une fiche individuelle et détaillée continue d'être adressée à chaque commune reprenant les indicateurs de ressources et de charges propres à chacune. Celles-ci sont pleinement en mesure de répondre aux interrogations des élus locaux de leur département.
De plus, les «bonnes pratiques» en matière de communication (réalisation de cartes, proposition de rendez-vous individuels aux maires ayant connu de fortes variations ou de courriers personnalisés, …) sont diffusées et encouragées.
Enfin, les communes ayant connu les variations à la baisse les plus importantes dans leurs attributions individuelles, au regard de leurs recettes réelles de fonctionnement, ont pu bénéficier d'une information détaillée et individualisée sur les raisons de ces modifications dans leurs attributions. Ces mesures seront reconduites en 2021.
S'agissant plus spécifiquement de l'information des nouvelles équipes municipales, le Gouvernement a souhaité enrichir le «Guide du maire» de développements spécifiques à la DGF, décrivant son architecture et ses facteurs d'évolution.
Enfin, la loi de finances pour 2020 a élargi la possibilité pour les communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale de s'accorder sur une répartition dérogatoire de la DGF, selon des critères librement choisis au niveau local. Cette possibilité peut, par exemple, être mise en œuvre quand les élus estiment nécessaire que les critères nationaux de répartition ne s'ajustent pas complètement aux spécificités locales.

Les collectivités peuvent ainsi disposer de l'information leur permettant de prendre connaissance des raisons des éventuelles variations de leur DGF et disposent, si elles le souhaitent, d'outils pour mettre en œuvre des répartitions alternatives au niveau local. Les services déconcentrés de l'État se tiennent à la disposition des collectivités afin de leur communiquer toutes précisions relatives à leurs attributions de DGF.

Les administrations publiques locales (Apul) ont vu leur déficit et leur dette se creuser de manière moins importante que ceux de l'Etat et de la Sécurité sociale, l'an passé, selon les résultats définitifs publiés par l'Insee. Pour 2021, le déficit et la dette ont déjà été revus à la hausse par Bercy.

Pour financer le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont le choix entre la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) prévue à l'article 1520 du code général des impôts (CGI), la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) prévue à l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ou enfin le recours à leur budget général.

Conformément aux dispositions de l'article 1521 du CGI, la TEOM s'applique à toutes les propriétés bâties soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), ou qui en sont temporairement exonérées.

Ainsi, à la différence de la REOM, la TEOM ne constitue pas une redevance pour service rendu, mais une imposition de toute nature à laquelle est assujetti tout redevable de la TFPB à raison d'un bien situé dans une commune, même s'il n'utilise pas le service de collecte et de traitement des déchets ménagers.

Toutefois, les communes et les EPCI qui ont choisi de financer la collecte et le traitement des déchets ménagers par la TEOM peuvent exonérer de la taxe tout ou partie des locaux à usage industriel ou commercial situés sur leur territoire. Cette exonération sur délibération, prévue à l'article 1521 du CGI, s'ajoute à l'exonération de TEOM de plein droit dont bénéficient les usines.

Par ailleurs, sauf délibération contraire, les locaux situés dans les parties des communes où le service d'enlèvement des ordures ménagères ne fonctionne pas sont exonérés de TEOM. Les communes et les EPCI peuvent également adapter la participation des locaux à usage industriel ou commercial au financement du service de la gestion des déchets non ménagers produits par les professionnels via l'institution de la redevance spéciale prévue à l'article L. 2333-78 du CGCT. Cette redevance spéciale, particulièrement adaptée aux locaux industriels ou commerciaux, est calculée en fonction de l'importance du service rendu, à savoir la quantité des déchets gérés.

En outre, l'article 1521 du CGI permet aux communes et aux EPCI d'exonérer de TEOM les personnes y étant assujetties. La proposition de création d'une exonération pour les entreprises qui recourent à des prestataires privés pour honorer leur obligation du «tri 5 flux» en application de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 et de son décret n° 2016-288 du 10 mars 2016, constituerait une mesure d'incitation fiscale qui ne peut avoir pour objet de faire respecter des obligations légales.

Enfin, la TEOM étant un impôt par répartition, l'introduction d'une nouvelle exonération en faveur des entreprises qui ne recourent pas au service de gestion des déchets ménagers reviendrait à grever les ressources des communes et des EPCI, ou à transférer la charge correspondante sur les autres redevables de la taxe, à savoir les ménages.

Les dépenses qui ont pour résultat l'entrée d'un bien destiné à rester durablement dans le patrimoine d'une collectivité constituent des immobilisations, car elles enrichissent le patrimoine de celle-ci et sont en conséquence des investissements.
Au contraire, constituent des dépenses de la section de fonctionnement d'une collectivité territoriale, les charges qui correspondent aux biens et services consommés pour les besoins de son activité.
Si les masques sont des protections essentielles dans le cadre de la lutte contre le Covid-19, ils ne peuvent cependant constituer un actif de la collectivité car ils se consomment par le premier usage ou sur une durée limitée. Ces dépenses n'ont donc pas vocation à être éligibles au FCTVA.
En effet, le FCTVA constitue le principal soutien de l'Etat aux collectivités territoriales en matière d'investissement en assurant une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA supportée sur les dépenses d'investissement ou sur certaines dépenses de fonctionnement contribuant à l'entretien du patrimoine des collectivités et résultant des investissements réalisés. L'objectif du FCTVA est donc, de manière constante, de soutenir l'investissement ou l'entretien de leur patrimoine (bâtiments publics, voirie et réseaux). Pour ces raisons, le Gouvernement ne souhaite pas permettre l'imputation des dépenses d'achat de masques en section d'investissement.
En revanche, afin de répondre aux enjeux financiers et budgétaires des collectivités territoriales induits par ces dépenses d'achats de masques, et plus globalement par les effets de la crise sanitaire, des mesures d'accompagnement ont d'ores et déjà été mises en œuvre.
Ainsi, les articles 5 et 6 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 ont prévu, jusqu'au 31 décembre 2021, l'application du taux réduit de la TVA de 5,5 % aux livraisons, acquisitions intracommunautaires et aux importations de masques de protection d'une part, et de produits destinés à l'hygiène corporelle, d'autre part, adaptés à la lutte contre la propagation du virus Covid-19. Les caractéristiques techniques de ces deux classes de produits ont été fixées par l'arrêté du 7 mai 2020 relatif à l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux masques de protection et produits destinés à l'hygiène corporelle adaptés à la lutte contre la propagation du virus Covid-19. L'Etat a aussi mis en place un fonds national permettant d'aider l'achat de masques par les collectivités en finançant la moitié de leur coût (après déduction des éventuels autres financements).
Par ailleurs, des mesures de soutien de la trésorerie des collectivités ont également été ouvertes et ont permis aux préfets de mettre en place un accompagnement pour les collectivités territoriales
Afin de retraiter des dépenses de fonctionnement exceptionnelles liées à la crise sanitaire, l'impact budgétaire et comptable de ces dépenses sur plusieurs exercices (dans la limite de cinq ans). Ce dispositif spécifique d'étalement de charges a été prorogé pour le premier semestre 2021. Elles peuvent ainsi être financées par l'emprunt. Plus largement et pour permettre aux collectivités territoriales de faire face aux conséquences de la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en œuvre un ensemble de mesures de soutien inédites en faveur des collectivités territoriales pour leur permettre notamment d'assurer l'équilibre de leur budget.
Ces mesures, tant en recettes qu'en dépenses, concernent à la fois leur section de fonctionnement et leur section d'investissement.
-   D'une part, les communes et les EPCI à fiscalité propre disposent de la garantie que leurs recettes fiscales et domaniales en 2020 (article 21 de la LFR 3 du 30 juillet 2020) et que leurs recettes fiscales en 2021 (article 74 de la loi de finances 2021) ne seront pas inférieures à la moyenne de celles perçues entre 2017 et 2019, sans quoi l'État leur versera une dotation égale à la différence. Les départements ont également pu solliciter une avance remboursable pour leur permettre, le cas échéant, de faire face à la baisse de leur produit de droits de mutations à titre onéreux (DMTO), égale à la différence entre les DMTO de 2020 et ceux perçus en moyenne entre 2017 et 2019. Cette avance ne sera remboursée qu'à compter de l'année suivant celle au cours de laquelle le montant des DMTO reviendra à son niveau de 2019.
-   D'autre part, le Gouvernement a apporté un soutien sans précédent à l'investissement de toutes les catégories de collectivités territoriales. En premier lieu, la loi de finances 2021 a reconduit les montants de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de soutien à l'investissement des départements (DSID) au même niveau qu'en 2020. En second lieu, le soutien de l'État à l'investissement local est amplifié dans le cadre du plan de relance.
Le bloc communal bénéficie d'une majoration exceptionnelle de 950 millions d'euros (M€) de DSIL, instituée par la LFR 3, ainsi que d'une enveloppe de 650 M€ de dotation de soutien à l'investissement en matière de rénovation thermique de leurs bâtiments.
Les départements bénéficient également d'une enveloppe de 300 M€ de dotation de soutien à l'investissement en matière de rénovation thermique de leurs bâtiments. Les régions bénéficient d'une enveloppe de 600 M€ de dotation régionale d'investissement.
L'ensemble de ces mesures de soutien sont suffisantes pour ne pas rendre les dépenses de fonctionnement strictement liées à la crise sanitaire et éligibles au FCTVA.

Il résulte de l'article 13 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006, qui reprend le paragraphe 5 de l'article 4 de la directive 77/388/CEE du 17 mai 1977, telles qu'interprétés par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), notamment dans son arrêt C-174/14 du 29 octobre 2015, que le non-assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) prévue en faveur des personnes morales de droit public énumérées au paragraphe 1 de l'article 13 de la directive du 28 novembre 2006, qui déroge à la règle générale de l'assujettissement de toute activité de nature économique, est subordonné à deux conditions cumulatives tenant, d'une part, à ce que l'activité soit exercée par un organisme agissant en tant qu'autorité publique et, d'autre part, à ce que le non-assujettissement ne conduise pas à des distorsions de concurrence d'une certaine importance.
La condition selon laquelle l'activité économique est réalisée par l'organisme public en tant qu'autorité publique est remplie, selon la jurisprudence de la CJUE, lorsque l'activité en cause est exercée dans le cadre du régime juridique particulier aux personnes morales de droit public. Ainsi, l'activité en cause doit être exercée dans des conditions juridiques différentes de celles des opérateurs économiques privés, notamment, lorsque sont mises en oeuvre des prérogatives de puissance publique, lorsque l'activité est accomplie en raison d'une obligation légale ou dans le cadre d'un monopole ou encore lorsqu'elle relève par nature des attributions d'une personne publique.
Cette condition peut également, si la législation de l'Etat membre le prévoit, être regardée comme remplie lorsque l'activité exercée est exonérée en application, notamment, de l'article 132 de la directive du 28 novembre 2006. Si cette condition n'est pas remplie, la personne morale de droit public est nécessairement assujettie à la TVA à raison de cette activité économique, sans préjudice des éventuelles exonérations applicables.
Les distorsions de concurrence mentionnées au paragraphe 1 de l'article 13 de la directive du 28 novembre 2006, tel qu'interprété par la CJUE, s'apprécient à la fois au regard de l'activité en cause et des conditions d'exploitation de cette activité. L'existence de telles distorsions ne saurait, dès lors, résulter de la seule constatation que des prestations réalisées par un organisme de droit public sont identiques à celles réalisées par un opérateur privé, sans examen de l'état de la concurrence réelle, ou à défaut potentielle, sur le marché en cause.
Il résulte de l'article 256 B du code général des impôts (CGI) que la France a fait usage de la possibilité, ouverte par le dernier alinéa de l'article 13 de la directive du 28 novembre 2006, de regarder comme des activités effectuées en tant qu'autorité publique les services à caractère sportif rendus par les personnes morales de droit public.
Exploitation d'une piscine municipale qui, eu égard aux caractéristiques des principaux équipements, à savoir un bassin olympique extérieur de 50 mètres et un bassin couvert de 25 mètres destinés à la natation, revêt la nature d'une prestation de service à caractère sportif.
Compte tenu de la nécessité de garantir un large accès de l'ensemble de la population locale à ce type d'équipement et de la gratuité accordée aux publics scolaires, les droits d'entrée demandés aux usagers ne peuvent couvrir qu'une faible part du montant des charges inhérentes à son fonctionnement. Par suite, impossibilité pour un opérateur privé de proposer un service de nature à satisfaire le même besoin, sauf à bénéficier de subventions publiques.
Dans ces conditions, un opérateur privé exerçant cette activité ne saurait être empêché d'entrer sur le marché en cause ou y subir un désavantage du seul fait de son assujettissement à la TVA qui lui permet, à la différence d'un opérateur public placé hors du champ de celle-ci, d'obtenir le remboursement de l'excédent de la taxe ayant grevé ses charges sur celle dont il est redevable à raison de ses recettes.
Ainsi, le non-assujettissement de la commune à la TVA pour l'exploitation de la piscine dont elle est propriétaire n'est pas susceptible de créer de distorsion de concurrence ni avec un opérateur privé autonome, ni avec un organisme public bénéficiant du même régime pour des activités similaires.