Veille juridique du CDG13

Il résulte des articles L. 264, L. 265 et L. 269 du code électoral, éclairés par les travaux préparatoires de la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 ayant notamment modifié l'article L. 264, d'une part, qu'une liste de candidats au second tour de scrutin ne peut être modifiée dans sa composition par rapport au premier tour que dans les conditions fixées par cet article relatives à la fusion de listes, d'autre part, que le choix d'une telle fusion, s'agissant des candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour, appartient à la personne qui avait la qualité de responsable de cette liste.

Dans la perspective du double scrutin départemental et régional de 2021, plusieurs mesures ont été adoptées afin de faciliter l'organisation et le déroulement des opérations électorales dans un contexte sanitaire dégradé. En particulier, il a été prévu de permettre une mutualisation partielle des membres des bureaux de vote lorsque deux scrutins simultanés ont lieu dans une même salle de vote. Ainsi, l'article 3 du décret n°2021-08-17118 du 4 février 2021 prévoyait que les fonctions de président et de secrétaire du bureau de vote puissent être mutualisées pour les deux scrutins lorsque ceux-ci ont eu lieu dans une même salle. Dans l'hypothèse où ce bureau de vote était équipé d'une machine à voter, les fonctions de l'ensemble des membres du bureau de vote ont pu être mutualisées (article 9 de la loi du 22 février 2021).

Dès lors qu'aucun texte ni aucun principe n'imposent à un conseiller municipal de faire acte de candidature pour être élu maire, il appartient seulement au juge de l'élection de s'assurer que l'élection s'est déroulée sans manœuvre de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin, dans des conditions permettant la libre expression des votes.

À la suite des multiples dysfonctionnements constatés dans l’acheminement de la propagande électorale à l’occasion des élections départementales et régionales de juin 2021, la commission des lois du Sénat a souhaité faire toute la lumière sur l’ampleur de ces défaillances et leurs causes. Le 23 juin, elle a constitué une mission d’information composée d’un membre de chaque groupe politique du Sénat, dont le rapporteur est François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône) et qui a été dotée des pouvoirs de commission d’enquête le 24 juin.

La commission a voulu conduire ses travaux d’enquête dans les meilleurs délais, en procédant, en quatre semaines, à plusieurs auditions publiques et en exploitant les documents dont elle a obtenu communication de la part de l’administration et des opérateurs privés. Elle en tire la conclusion que les dysfonctionnements ont été majeurs, dus à un enchaînement de défaillances à plusieurs étapes du processus d’acheminement de la propagande électorale imputables à l’administration comme aux opérateurs retenus par celle-ci. Elle formule 12 recommandations pour garantir l’indispensable information des électeurs lors des prochains scrutins.

Un fiasco sans précédent
Au terme de ses travaux d’enquête, la mission d’information constate que les chiffres et la variété des incidents dont il a été fait état, dans les jours qui ont suivi le premier comme le second tour des élections de juin 2021, ont été manifestement sous-estimés tant par le ministre de l’intérieur que par les opérateurs chargés de la logistique électorale.
Au premier tour, les chiffres avancés par la société Adrexo (5,3 % de non-distribution aux élections départementales et 7,2 % aux régionales) doivent être confrontés aux remontées des préfectures qui, toutes sans exception, font état de graves difficultés d’acheminement dans les zones couvertes par cette société. Les statistiques fournies par La Poste semblent plus plausibles (9,5 % de non-distribution aux deux catégories d’élections).
Au second tour, de l’aveu même des opérateurs, 26,6 % des électeurs n’ont reçu aucune propagande pour les élections départementales et 40,3 % pour les élections régionales, cette proportion se montant même à plus de 90 % dans plusieurs départements. Encore ces statistiques sont-elles vraisemblablement sous-évaluées, comme en témoignent les discordances relevées par les élus et les préfectures.

Un enchaînement de dysfonctionnements à plusieurs étapes du processus d’acheminement du matériel électoral
Les dysfonctionnements constatés résultent d’une pluralité de facteurs, qui tiennent à la fois à certains choix discutables de l’administration et à l’impossibilité pour certains opérateurs privés d’offrir le niveau et la qualité de service auxquels ils s’étaient contractuellement engagés. La complexité de l’organisation des opérations de propagande électorale ainsi que la spécificité de la tenue d’une double élection simultanée - élections départementales et élections régionales - pourtant décidée par le législateur dès 2013, n’ont manifestement pas été pris suffisamment en considération. Cette attitude a conduit à une multiplication de difficultés à plusieurs stades du déroulement des opérations préélectorales qui, par agrégation, ont abouti à un véritable fiasco, sans commune mesure avec les quelques difficultés récurrentes qui peuvent se rencontrer dans la plupart des scrutins.
Les dysfonctionnements relevés sont, en premier lieu, largement imputables à l’attribution par le ministère de l’intérieur - au niveau central comme au niveau des préfectures - de l’organisation d’une partie des opérations de mise sous pli, de routage et de distribution à des opérateurs qui n’en avaient pas la capacité opérationnelle. La rédaction des cahiers des charges et les modalités d’examen des offres n’ont en effet pas permis de s’assurer pleinement de la capacité réelle des soumissionnaires à exercer les missions qui leur étaient contractuellement assignées.
En second lieu, certaines entreprises choisies pour assurer la distribution, mais aussi la mise sous pli et le routage, n’ont visiblement pas pris la mesure des efforts logistiques à mettre en œuvre pour répondre aux besoins identifiés par l’administration, que ce soit au stade de la formulation de leurs offres ou lors de l’exécution des marchés. À cet égard, il doit être souligné que les prestations concernées relevaient, pour le distributeur Adrexo, d’une activité exercée jusqu’alors de manière très accessoire ; pour Koba Global Services, elles impliquaient un effort logistique particulièrement important eu égard au nombre de marchés locaux qui lui avaient été attribués par les préfectures.

12 recommandations pour garantir l’indispensable information des électeurs lors des prochains scrutins
À quelques mois d’échéances électorales majeures pour la vie démocratique de notre pays, il est urgent de prendre les mesures nécessaires pour que les défaillances constatées ne se reproduisent pas, sous peine d’entacher la sincérité des scrutins, de détourner plus encore nos concitoyens des urnes et d’affaiblir la légitimité des élus.
1/ Inviter le ministère de l’intérieur à poursuivre les investigations sur les manquements des distributeurs, notamment de la société Adrexo, et à envisager le cas échéant la résiliation de l’accord-cadre dès cette année.
2 : Ne pas exclure, le cas échéant, l’attribution de tous les lots du marché à un même opérateur postal, sans pour autant lui octroyer un monopole ou le soustraire à toute mise en concurrence, ce qui serait contraire au droit européen.
3 : Revoir les critères de sélection des candidats au marché de la distribution des plis électoraux, pour donner la prépondérance aux moyens opérationnels.
4 : Mieux associer l’administration centrale du ministère de l’intérieur à la passation des marchés locaux de mise sous pli, et contrôler le volume des prestations confiées à chaque entreprise de routage au niveau national.
5 : Exclure toute dématérialisation intégrale de la propagande électorale.
6 : Afin de limiter le nombre de plis non distribués, mieux tirer parti des bases d’adresses des opérateurs postaux pour corriger le fichier des électeurs.
7 : Préciser et uniformiser les consignes de distribution à donner aux agents.
8 : Préciser, dans les clauses du marché public, les exigences minimales de formation des agents chargés de la distribution.
9 : Améliorer les systèmes de reporting imposés aux opérateurs, afin de mettre fin aux discordances entre chiffres déclarés et constatés.
10 : Informer par tous moyens les électeurs de la publication en ligne des professions de foi des candidats.
11 : Permettre aux électeurs qui en feraient la demande expresse de ne recevoir la propagande électorale que sous format numérique.
12 : En cas de concomitance de deux élections générales, porter d’une à deux semaines le délai de l’entre-deux-tours.

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21 juillet 2021

Ce décret institue une télé-procédure pour l'établissement des procurations de vote. Cette procédure, qui vise à faciliter la démarche des électeurs et le travail des autorités en charge de l'établissement des procurations, s'ajoute à la procédure d'établissement des procurations au moyen d'un formulaire imprimé.

 Il supprime en outre l'obligation de justifier d'une impossibilité durable de se rendre à son bureau de vote pour le mandant souhaitant établir une procuration d'une validité dépassant le cadre d'un unique scrutin et corrige aux articles R. 162 et R. 164-1 du code électoral les renvois aux a et c de l'article L. 71 du même code, relatifs aux circonstances dans lesquelles les électeurs peuvent, sur leur demande, exercer leur droit de vote par procuration, devenus caducs avec l'entrée en vigueur du 3° du 1 de l'article 112 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Il supprime également l'obligation de justifier d'une impossibilité de se rendre au bureau de vote le jour du scrutin pour les élections des députés des Français de l'étranger (art. R. 176-2-1 du code électoral) et les élections des conseillers consulaires (art. 13 du décret n° 2014-290 du 4 mars 2014).

Publics concernés : électeurs, autorités en charge de l'établissement des procurations en France, maires
Entrée en vigueur : le décret entre en vigueur le 6 avril 2021

La réforme de la formation des élus locaux a franchi une étape importante avec l'adoption à l'unanimité, par le Sénat et l'Assemblée nationale, de la loi n°2021-771 du 17 juin 2021 ratifiant les ordonnances n°2021-45 du 20 janvier 2021 et n°2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux.

Il résulte du premier alinéa de l'article 15 de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 et du XVI de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne.

Toutefois, l'inéligibilité prévue par l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe dès lors au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue.

Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions mentionnées au point précédent, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L 52-12 de ce même code.

Financement et plafonnement des dépenses électorales-
En application de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019, en dehors des cas de fraude, le juge de l'élection ne peut prononcer l'inéligibilité d'un candidat sur le fondement de ces dispositions que s'il constate un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales. Il lui incombe à cet effet de prendre en compte l'ensemble des circonstances de l'espèce et d'apprécier s'il s'agit d'un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales et s'il présente un caractère délibéré.

En l'espèce, une liste a obtenu plus de 1 % des suffrages exprimés, mais le compte de campagne n'a pas été présenté dans les délais légaux par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés, en méconnaissance de l'article L. 52-12 du code électoral, ce qui a conduit au rejet de ce compte par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La Tête de liste a, postérieurement à la décision de la Commission, communiqué au tribunal administratif son compte de campagne présenté par un membre de l'ordre des experts comptables et des comptables agréés, sans que ce compte ne comporte d'irrégularités ni ne présente de différence notable avec celui qui avait été soumis préalablement à la Commission.

Eu égard au faible montant des recettes et dépenses du compte, de l'ordre de 8 000 euros, et, dans les circonstances de l'espèce, au caractère non délibéré du manquement en cause, celui-ci ne justifie pas, dans ces circonstances, que la tête de liste soit déclarée inéligible en application de l'article L. 118-3 du code électoral.

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur trois recours concernant les élections sénatoriales de septembre dernier et mettant en cause des dépenses ou des opérations de communication.

Dans ces trois cas, le Conseil constitutionnel rejette les recours.
Il résulte des termes mêmes du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral, applicable à l'élection des sénateurs en vertu de l'article L. 306 du même code dans sa rédaction résultant de la loi du 2 décembre 2019 mentionnée ci-dessus, que l'interdiction d'organiser, sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin, des campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois de l'élection sénatoriale, ne s'applique pas à la présentation par un candidat du bilan de la gestion des mandats qu'il détient.

Magazine du département
Or, le numéro litigieux du magazine du département a pour objet, ainsi d'ailleurs que l'indique son intitulé, de présenter et valoriser les actions menées par M. BONNEAU et les élus de la majorité départementale au titre de leur mandat en cours dans les différents domaines de compétence de cette collectivité. Ce grief ne peut donc qu'être écarté.
En revanche, eu égard, d'une part, au contenu de ce bilan, qui fait écho aux engagements de campagne de M. BONNEAU tels qu'ils ressortent de sa profession de foi et qui présente de manière particulièrement flatteuse l'action de la majorité au conseil départemental, sous sa présidence, en critiquant celle de la précédente majorité, en particulier dans son éditorial signé du candidat élu et comportant sa photographie et, d'autre part, à la proximité de sa diffusion aux électeurs sénatoriaux avec l'élection contestée, alors que son mandat de président du conseil départemental ne devait normalement s'achever qu'au mois de mars 2021, cette diffusion doit être regardée comme poursuivant une finalité électorale. Dès lors, elle constitue à la fois un concours en nature du département qui en a supporté le coût, en méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral, et une dépense électorale ayant vocation à figurer dans le compte de campagne du candidat, ainsi d'ailleurs que l'a relevé la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dans sa décision du 28 janvier 2021 mentionnée ci-dessus approuvant, après réformation, le compte de campagne de ce candidat.
A noter >> Seule sa diffusion aux 1143 électeurs sénatoriaux doit être regardée comme une dépense exposée en vue du scrutin litigieux, à l'exclusion, d'une part, des coûts de conception de ce bilan, principalement destiné à l'information des habitants du département, et, d'autre part, des coûts d'acheminement à ceux de ces derniers qui n'ont pas été appelés à s'exprimer dans le cadre de l'élection contestée.

Bons d'achat d'un montant de vingt euros aux habitants de la Charente ayant confectionné des masques de protection contre le coronavirus dans le cadre de l'opération «1 Charentais = 1 masque».
Ces dons ont eu pour objet de récompenser leurs bénéficiaires pour leur contribution à l'effort collectif de lutte contre la pandémie de covid-19. Eu égard à cette finalité, à la composition particulière du collège électoral pour l'élection des sénateurs, et à l'écart de voix entre M. BONNEAU et M. ROYER, alors que ce dernier se borne à soutenir que des électeurs sénatoriaux auraient reçu de tels bons d'achat sans en préciser le nombre, cette initiative ne peut être regardée comme une manœuvre ayant affecté les résultats de l'élection contestée.

Conseil constitutionnel - Décision n° 2020-5683 -2021-03-05
Décision n°2020-5690 SEN du 5 mars 2021.
Décision n°2020-5685/5689 SEN du 5 mars 2021.