Veille juridique du CDG13

Question écrite n° 21854 de M. Gilbert Favreau (Deux-Sèvres - Les Républicains)

publiée dans le JO Sénat du 01/04/2021 - page 2147

M. Gilbert Favreau attire l'attention de Mme la ministre de la transformation et de la fonction publiques sur la prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement au service public de location de vélos à assistance électrique (VAE) pour les agents des fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière. Ces services de location publics de VAE offrent aux habitants une nouvelle offre de mobilité durable et les incitent à utiliser des modes de déplacement alternatifs à la voiture individuelle. Toutefois, à la différence des salariés de droit privé, les agents publics se voient refuser la prise en charge partielle du prix des titres d'abonnement au service de location public de vélos à assistance électrique par leur employeur. Le décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 prévoit les conditions de cette prise en charge par l'employeur et une circulaire du 22 mars 2011 est venue préciser les modalités d'application. 

Depuis la loi "Avenir professionnel", les compétences des régions en matière de formation et apprentissage ont évolué.

L'ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux et l'ordonnance n° 2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus des communes de la Nouvelle-Calédonie, ratifiées par la loi n° 2021-771 du 17 juin 2021, adoptée à l'unanimité par le Sénat et l'Assemblée nationale, ont apporté de très nombreuses améliorations au fonctionnement de la formation des élus locaux.

Celle-ci reste structurée autour de deux sources de financement :
 - les crédits des collectivités locales pour former leurs propres élus à l'exercice de leur mandat, d'une part,
 - et le droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE) d'autre part, financé par une cotisation des élus sur leur indemnité de fonction et dont l'utilisation relève de l'initiative personnelle de chaque élu.

Cette réforme conforte le financement de la formation des élus. Elle renforce son financement par les collectivités, en permettant aux établissements intercommunaux à fiscalité propre de soutenir leurs communes membres en prenant la responsabilité, en tout ou partie, de la formation de leurs élus, dans le cadre d'un dispositif souple et basé sur le volontariat. Elle permettra en outre, de mieux combiner les différentes sources de financement.

Lors de leur inscription à une formation, les élus pourront ainsi très facilement, dans le cadre du DIFE, solliciter un complément de financement auprès de leur collectivité territoriale. Pour financer une formation de réinsertion professionnelle, ils pourront également mobiliser les droits acquis au titre de leur activité professionnelle au sein du compte personnel de formation (CPF), en plus de leur DIFE.

Plus généralement, les ordonnances prévoient la rénovation complète du dispositif du DIFE, avec la création d'une plateforme numérique similaire à moncompteformation.fr développée pour les salariés, qui permettra aux élus locaux de comparer facilement les offres de formation et de s'y inscrire directement. Cette plateforme permettra d'accélérer l'entrée en formation des élus et facilitera leurs démarches comme celle des organismes de formation.

Les élus bénéficieront également de droits libellés en euros et non plus en heures, ce qui leur permettra de bénéficier d'une plus grande souplesse dans le choix de leurs formations. Elles renforcent également la gouvernance de la formation des élus locaux, en confiant au Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) le soin de veiller à son équilibre financier.

Présidé par un élu local, composé d'élus locaux et de personnalités qualifiées, le CNFEL sera consulté sur l'ensemble des questions tenant à la formation des élus locaux, en particulier à la gestion du DIFE (notamment sur le niveau des droits acquis par les élus). Le CNFEL sera en outre chargé d'établir un référentiel dont l'objectif sera de circonscrire le périmètre des formations liées à l'exercice du mandat et éligible, à ce titre, aux fonds publics. Il s'appuiera, pour ce faire, sur un conseil d'orientation, placé auprès de lui, qui sera notamment composé de professionnels du secteur de la formation aux élus.

Enfin, les organismes de formation des élus locaux feront l'objet d'un contrôle sensiblement renforcé. L'agrément qu'ils doivent détenir pour former des élus sur les thématiques liées à l'exercice de leur mandat pourra dorénavant être suspendu, voire leur être retiré en cas de manquements graves, par décision du ministre chargé des collectivités territoriales, après consultation du CNFEL.

Ces organismes seront dorénavant soumis aux mêmes règles de fonctionnement et de contrôle que les organismes de formation professionnelle de droit commun, lorsque leur activité de formation des élus locaux à leur mandat dépassera un certain seuil. Ils devront en outre rendre compte chaque année de leur activité et de leurs résultats.

Cette réforme d'ensemble apporte donc toutes les garanties nouvelles qui permettront aux élus locaux de se former en plus grand nombre, dans le cadre de formations de qualité et adaptées à leurs besoins, et dans des conditions permettant la transparence de l'activité des organismes de formation.

L'article 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, modifié par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, prévoit la création d'un schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation en remplacement de la précédente charte élaborée par les centres de gestion (CDG).

Sans modifier la structure initiale du réseau des CDG, ce schéma, qui vise à favoriser la mutualisation des missions au niveau régional, traduit l'ambition de renforcer et de favoriser la collaboration entre les CDG d'un même ressort territorial. Il vise ainsi à préciser les missions exercées par le centre coordonnateur et celles exercées par un ou plusieurs centres pour le compte des autres centres. Il vise également à définir les moyens mis en commun pour l'exercice des missions régionalisées.

Cette évolution permet, tout en conservant une proximité avec les territoires, de soutenir le mouvement de mutualisation et de spécialisation des expertises, ainsi que la qualité des prestations des CDG. L'article 14 précité prévoit effectivement que le schéma est transmis au représentant de l'État dans la région, à l'initiative du CDG coordonnateur.

Aucune disposition ne prévoit en revanche l'adoption de ce schéma par délibérations concordantes de chaque CDG concerné, comme c'est le cas, par exemple, lorsque des CDG de départements limitrophes décident de fusionner et de créer un centre interdépartemental unique (article 18-3) ou lorsque des CDG décident de constituer un centre commun (article 14).

Le législateur a ainsi souhaité que l'élaboration du schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation s'effectue dans un cadre souple, laissant une marge de manœuvre aux CDG, ces derniers pouvant toutefois décider de l'adopter par délibérations concordantes.

Enfin, les dispositions législatives sont ici suffisamment précises et ne nécessitent donc pas d'être accompagnées de dispositions règlementaires.

Les produits, réels ou potentiels, perçus par les collectivités au titre de la taxe d'habitation (TH) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) entrent aujourd'hui dans la composition des indicateurs financiers utilisés de manière transversale dans le calcul de la plupart des dotations et fonds de péréquation. Ces indicateurs sont le potentiel fiscal, l'effort fiscal et le coefficient d'intégration fiscale.

Le nouveau panier de ressources qui sera perçu par les collectivités à compter de l'année 2021 implique donc une refonte de ces indicateurs. Cette nouvelle définition a fait l'objet d'échanges approfondis au sein du comité des finances locales lors de quatre groupes de travail entre janvier et juillet 2020.

A la suite de ces travaux et d'un rapport remis au Parlement sur cette question, la loi de finances pour 2021 a proposé une nouvelle définition des indicateurs. Tout en conservant largement la structure et les finalités de ces indicateurs, l'article 252 de la loi de finances les ajuste pour intégrer dans leur calcul les nouvelles ressources locales, à savoir la taxe sur la valeur ajoutée et la TFPB communale (dont le montant perçu sera affecté d'un coefficient correcteur). Cette nouvelle définition permettra aux indicateurs actuels de continuer à jouer efficacement leur rôle à l'avenir.

De manière à éviter que cette évolution ait des effets déstabilisateurs sur le niveau des indicateurs financiers des communes, l'article 252 prévoit qu'une fraction de correction sera calculée en 2022 de manière à lisser les variations des indicateurs financiers liées à la réforme du panier de recettes des collectivités locales. Cette fraction de correction diminuera progressivement à compter de 2023, pour s'éteindre en 2028.

Les indicateurs financiers étant calculés à partir des ressources n-1, ce nouveau périmètre n'entrera en vigueur qu'en 2022 (les réformes fiscales n'ont donc pas eu d'impact sur les indicateurs financiers de 2020 et de 2021).

D'ici là, le comité des finances locales pourra, s'il le souhaite, approfondir la réforme des indicateurs adoptée en loi de finances pour 2021. C'est l'objet d'un groupe de travail du comité qui s'est réuni à plusieurs reprises depuis le début de l'année.

En septembre, le projet de loi de finances pour 2022 pourrait proposer un tout nouveau système de financement de l'apprentissage dans les collectivités. Comme pour alimenter le débat, le CNFPT a tiré le bilan d'une année de prise en charge à 50% des frais de formation des apprentis territoriaux.

L'apprentissage constitue un levier essentiel pour l'insertion des jeunes dans le marché du travail.
Pour renforcer son attractivité, un nouvel environnement de l'apprentissage a été créé par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, afin de rénover sa gouvernance et son financement assuré antérieurement par les régions. C'est l'institution nationale France compétences qui est désormais chargée de répondre à cette ambition, en devenant le financeur et le régulateur de l'apprentissage.

S'agissant plus particulièrement de la fonction publique territoriale (FPT), il convient en effet d'encourager l'apprentissage en son sein pour contribuer à une meilleure performance de l'insertion professionnelle, investir dans les compétences locales et améliorer l'attractivité des métiers. En 2019, 8 535 jeunes ont choisi l'apprentissage dans la FPT, ce qui représentait la moitié des apprentis du secteur public.

Depuis 2016, le CNFPT est chargé d'une mission de développement de l'apprentissage territorial. Avec la réforme de l'apprentissage et la loi de transformation de la fonction publique, il a donc vu ses missions renforcées. Depuis le 1er janvier 2020, il est ainsi devenu le financeur de la moitié des frais de formation des apprentis, l'autre moitié étant assurée par les employeurs territoriaux, ces derniers ne contribuant pas à la taxe sur l'apprentissage (0,68 % de la masse salariale).

Le décret n° 2020-786 du 26 juin 2020 précise les modalités de prise en charge financière par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) d'une partie des frais de formation des apprentis employés par les collectivités territoriales et les établissements publics en relevant. Il prévoit notamment que le CNFPT pourra négocier les montants de la prise en charge des apprentis avec France compétences et, le cas échéant, directement avec les centres de formation d'apprentis (CFA) pour obtenir un coût moindre des frais de formation que celui négocié avec France compétences. Il prévoit également que le financement global du CNFPT sera plafonné annuellement, et que France compétences sera appelé à contribuer au financement par le CNFPT au-delà d'un seuil fixé à 25 M€ pour l'année 2020 par arrêté interministériel du 26 juin 2020. Ce nouveau dispositif s'applique aux seuls contrats signés à compter du 1er janvier 2020.

Avant la réforme, les régions assuraient, volontairement et en dehors de toute compétence obligatoire, le financement de l'apprentissage dans la FPT, à travers des subventions d'équilibre pour les CFA. Ce financement optionnel était inégal sur le territoire, même si la très grande majorité des régions soutenait l'apprentissage dans la FPT. Dans le cadre de la réforme, l'État et France compétences vont continuer de verser chaque année 586 M€ aux régions :
- 218 M€ libres d'emploi pour compenser financièrement la reprise de leurs missions par France compétences, et notamment l'écart entre les recettes et les dépenses destinées à la politique de l'apprentissage ;
- 318 M€ pour continuer à soutenir les CFA au titre des besoins d'aménagement du territoire et de développement économique (138 M€ pour le fonctionnement et 180 M€ pour l'investissement) ;
- 50 M€ d'enveloppe supplémentaire pour les politiques facultatives à destination des apprentis (financement du premier équipement ou du transport des apprentis…) et le reliquat des primes d'apprentissage versées aux employeurs ou des contrats en cours.

L'action des régions pour soutenir l'apprentissage dans la FPT pourrait ainsi se concrétiser par la poursuite du financement des contrats d'apprentissage en cours, conclus avant le 1er janvier 2020 et le financement du premier équipement, de l'hébergement, de la restauration et du transport des apprentis accueillis dans les collectivités.

Ces financements sont pérennes et permettront aux régions de continuer chaque année à soutenir l'action des CFA notamment en milieu rural, une partie de l'enveloppe étant destinée aux besoins d'aménagement du territoire et de développement économique.

A la suite des difficultés économiques liées à la crise sanitaire, le Gouvernement a lancé un plan de relance de l'apprentissage qui consiste notamment en la création d'une aide financière exceptionnelle (5000 ou 8000€ suivant l'âge de l'apprenti) pour toutes les entreprises et pour les contrats signés entre le 1er juillet 2020 et le 31 décembre 2021. Cette aide a été déployée en deux temps : par le décret n° 2020-1085 du 24 août 2020 relatif à l'aide aux employeurs d'apprentis prévue à l'article 76 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 pour la période comprise entre le 1er juillet 2020 et le 31 mars 2021, puis par le décret n° 2021-224 du 26 février 2021 qui a prolongé cette aide jusqu'au 31 décembre 2021.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, les collectivités territoriales bénéficient également de ce plan de relance sous la forme d'une aide exceptionnelle forfaitaire d'un montant de 3 000 € versé pour chaque contrat d'apprentissage conclu entre le 1er juillet 2020 et le 31 décembre 2021, conformément au décret n° 2021-340 du 29 mars 2021 modifiant le décret n° 2020-1622 du 18 décembre 2020 relatif aux modalités de versement de l'aide financière exceptionnelle pour le recrutement d'apprentis par les collectivités territoriales et les établissements publics en relevant.

Le versement de cette aide par l'agence de services et de paiement est opérationnel depuis le 1er mars dernier.

Enfin, le Gouvernement réfléchit actuellement, en concertation avec l'ensemble des employeurs territoriaux, à un dispositif pérenne de financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale afin que ces derniers puissent continuer à soutenir ce levier essentiel pour l'insertion des jeunes dans le marché du travail.

L'Etat a mis en place une enveloppe de 950 millions d'euros (M€) de dotation de soutien à l'investissement local exceptionnelle (DSIL exceptionnelle), destinée à financer les projets liés à la transition écologique, à la résilience sanitaire et à la préservation du patrimoine.

 - Au 31 décembre 2020, moins de six mois après son instauration, près de 570 millions d'euros (M€) de crédits avaient été engagés par les représentants de l'État sur cette enveloppe, pour financer plus de 3 350 projets.
 - En juin 2021, près de 90 % de l'enveloppe a fait l'objet d'une autorisation d'engagement.

En outre, la loi de finances pour 2021 a institué une autre enveloppe de 650 M€ pour la rénovation thermique des bâtiments du bloc communal. Une instruction du 18 novembre 2020 a précisé les modalités d'emploi de cette dotation d'investissement.

 - En juin 2021, déjà 345 M€ ont été engagés pour financer des projets de rénovation thermique.
En outre, une dotation de soutien aux investissements régionaux de 600 M€ a été ouverte.

Ces mesures nouvelles, qui ont été instituées au surplus des dotations classiques d'investissement aux collectivités territoriales (dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)- 1,046 Md€, dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) - 570 M€ et dotation politique de la ville (DPV) - 150 M€), traduisent l'engament de l'État à soutenir l'investissement public local.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) est le principal transfert financier de l'État aux collectivités territoriales.

Son montant de 27 milliards d'euros (Md€) est stable depuis 2017, après une baisse de 11 milliards d'euros entre 2014 et 2017. Les critères de répartition de la DGF tiennent compte de plusieurs facteurs, comme notamment la richesse potentielle de la collectivité locale, l'évolution de sa population ou les revenus de ses habitants.

Malgré le nombre important de composantes et de critères de répartition de la DGF, le montant de celle-ci ne connaît que des variations limitées pour la grande majorité des collectivités locales.
Ainsi, plus de 80 % des communes ont connu une variation de DGF en 2021 comprise entre - 1 % et 1 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. Seulement 4 % des communes ont connu une baisse de DGF en 2021 représentant plus de 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement.

La différence de montant et d'évolution entre la DGF de communes peut par exemple résulter d'une différence de richesse potentielle entre elles, de l'évolution de leur population respective ou de l'écart de revenu moyen de leurs habitants.

En outre, le montant de la DGF ne tient pas directement compte du niveau des taux d'imposition ou de la situation budgétaire réelle de la collectivité, qui dépendent fréquemment de choix de gestion effectués par les collectivités locales. Depuis 2018, l'ensemble des critères de répartition de la DGF, pour toutes les catégories de collectivités territoriales, sont mis en ligne par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Un guide pratique de la DGF a été publié en 2021 par la DGCL pour préciser les modalités de répartition de la dotation.

Enfin, la refonte de la fiscalité locale entraînera une refonte des indicateurs financiers utilisés pour la répartition des dotations, déjà engagée par la loi de finances 2021, actuellement débattue au sein du comité des finances locales. Elle sera l'occasion d'examiner un ensemble d'évolutions de nature à renforcer la lisibilité de la DGF